韩国社会保障体系和福利治理
作者🙍🏿‍♂️： 金永钟  发布时间：2016-02-16    信息来源： 《社会建设》2015年第2期

韩国社会保障体系和福利治理www.khwis.or.kr，2014.6

（三）现行社会服务政策存在的问题----制度主义和官僚主义供给方式的局限性

目前🔫，韩国制度主义社会福利供给体系（如图3所示）具有依据分工的分解性层级特征👩🏽‍🦲。从服务供给体系来看，有中央政府通过公团或地方事务所直接对需求者输送👨‍🎓、地方政府的输送🧚‍♀️、通过委托民间供给者输送📤、民间直接输送等不同的路径等，形成多种形式的输送路线☞。[⑦]

<图 3> 需求分解化方式/官僚式社会服务供给模型

2011年9月😣，据韩国总理室IT科统计，除了地方政府和民间输送路径以外，中央政府的13个部门实施了292个项目🧁，其中经由地方政府输送的项目有180个🚣🏿‍♂️，占61%，经由特别行政机关的有37个，占13%🖖，经由其他路径的占26%。上述输送系统可以通过财政供给路径来统计，相对简单，但财政资金到达之前已经开展的事业🍏，因供给系统的分节而难以把握其总体规模。据2010年首尔市福利财团的调查研究显示👨🏽，约500多个项目是通过分节的方式来输送的🏝。

无论是公共部门还是民间部门🤛，目前的社会福利供给体系具有官僚式行政体系的基本特征🤫。这是把社会问题（多数是属于个人问题）予以分类⛳️，以具体问题为中心确定组织体系‼️，经历预算和分配的自上而下的行政过程。官僚式组织方式是事前确定组织目标，依据事前制定的规则而实施。这种方式在社会福利供给上有助于动员大规模社会资源😪，安全有序地解决大量社会问题👩🏿‍🍼，尤其是在解决工业化社会带来的问题的过程中👨🏻‍🦽，能够有效筹措和分配资金👩🏼‍💼。即使现在这种体系有其存在的必要性⛲️，但关键是这种官僚式组织体系能否成为应对新社会风险的组织方式。[⑧]

社会服务是社会对个人提供的服务，具有人性化服务(human service)的特征🧈。对个人服务不是以事务、制度🧳、法律等社会性产物(artifacts)为对象，而是把人的属性或条件的变化作为直接的服务对象🧕🏻。人性化服务具有如下4个特点。[⑨]

第一，个别性(individuality)。每个人都是有差别的👩🏽‍🦱，具有不同的需求🕗🙏，因而事先予以标准化以后提供的服务是有其局限性的，需要设计个别化的、应对可能的服务供给方式。

第二，整体性(holism)。人的需求是多重的，不能分解理解个人的需求或问题。虽然对服务进行结构化的过程可以分解个人的需求或问题，但提供服务的现场应该把分散的服务整合起来🫰🏼，提供综合性服务🗻。

第三🫶🏻，可变性(variability)。人的需求是非固定的，应该注重需求的变化。特定政策或服务介入会改变个人的变化，因而需要有适应变化的弹性服务🧑🏽‍🦰。

第四，合作生产(co-production)。为了促使人的状态变化这一对人服务的有效性或目标实现，作为服务对象的个人应积极参与到服务过程中，与服务供给者建立密切的相互合作关系。

在对个人的社会服务中🪁👨🏽‍🏭，服务的“生产过程”比起服务供给更能直接决定服务成果。比起“什么、多少(what)”，“如何做(how)”则更为重要🕵🏽。在韩国，大部分社会服务是以制度主义方式通过正式的组织来输送的。中央政府确保财政支援，地方政府选定目标群体并予以实施7️⃣，在此过程中大量利用民间组织👨‍👩‍👦‍👦。不少人针对这种自上而下的制度主义社会服务生产过程带来的问题进行了批判🐕。

如果韩国持续这种社会服务供给方式，将在以下几个方面产生更严重的问题。

第一🤳🏽，政策供给面越大🧙🏿‍♀️🛀🏿，需求更加碎片化，社会服务生产更加类别化🧛🏼‍♂️，这样会阻碍整合性的人性化的服务需求的满足。

第二，因分门别类给付方式的多元化，会产生抑制基于人际关系(human relation)而形成人性化服务需求的负面影响🧉，甚至可能会导致社区共同体（community）的解体，以往的共同体的作用因过于分化的正式服务而会解体📽👎🏻。

第三，目前的社会服务供给方式不能促进社会资本(social capital)中的相互依存和相互信任的扩散，在社会整合领域也会成为阻碍因素。如果在福利供给中出现对个人服务的选择性方式🙂‍↔️，因零和(zero-sum)效果，会围绕资源分配而产生冲突。

第四👨🏼‍💼，有可能发生制度锁定效果(lock-in)👨🏻‍🚒。服务供给者、生产者🏍🗯、利用者之间有可能因制度的坚硬而锁定彼此之间的流动♡，这些特点也成为理解韩国社会福利供给体系的关键因素。

为了有效运行对人服务，需要正确反映对人服务属性的实施系统😠。如果不能确立这样的系统，有些问题将会更加严峻。最有代表性的是支援家庭的多样化形态的服务。如保健福利部和女性家庭部分别提供家庭支援服务🎓，本应整体提供的服务却人为地被分离𓀆🏭。在保育服务以及新生儿照顾服务中，两个部门分别用不同的方式设计🔻，而且在相互分离的预算机构下提供支援，没有相互联系💁🏿，服务利用者分别适用不同部门的服务方式。幼儿服务和新生儿照顾服务分别依据不同的政策和法律运行，无论是传送体系还是服务供给方式都有很大的差异🦸🏼‍♀️。幼儿服务可以选择自己喜好的服务机关💂🏿‍♀️，但是新生儿照顾服务只能通过指定机关、利用特定照顾者，因而🪄🥖，有两个以上子女的父母若想两个子女都接受照顾服务，就按照年龄差异，在分离的支援体系下📈🤦，利用不同的机构或不同的服务提供者。对相似的对象提供相似服务却因为主管部门的不同，接受服务者不能整合地利用服务🧙🏼‍♂️。除了保健福利部和女性家庭部的儿童照顾服务之外，其他部门也有很多类似的现象🧑🏼‍🦰。保健福利部、就业部、妇女儿童部、教育部💂🏽⚫️、文化部等多个部门都有就业支援服务𓀅、残疾人支援服务、儿童青少年力量强化服务等，各部门之间彼此没有互相联系和整合，在相互分离的状态下开展服务项目。

三、社会服务供给体系的确立：构筑善治福利

以韩国社会服务供给体系现状和评价为基础，提出如下的未来发展方向🩺。[⑩]

（一）控制产业制度化社会服务方式及应对方案

社会服务供给的健康发展取决于与服务目的和特征相适应的供给体系的选择🏋🏽‍♂️。当然社会服务的整合并不是强调供给体系的唯一性🏓🧖🏼‍♀️。在有关社会服务的政策设计和决策过程中，应该考虑供给数量、资源来源以及服务类型🧜🏻‍♀️。对特定社会服务供给，扩大供给模型选择的自由度将有助于提高社会服务供给体系的整合度，也有利于提高社会服务的有效性和责任性。

选择社会福利供给模型的自由度在目前的中央政府控制的官僚制僵化结构中是难以实现的🍇💄。合理的结构应该是通过政府方式，而在政府方式中也是地方政府主导或者中央和地方政府之间合理分担以及通过民间和市民社会参与的治理方式等多样化方式来得以实现🦁，这有利于体现社会服务的人性化特征和关系取向的属性。

产业制度化方式的社会服务生产会使供给体系的主体之间彼此产生差距3️⃣。<图4>显示这种差异。距离越远，部门之间的交易费用和管理费用增加的越多🙏🏿🧜🏿，满足有效需求的可能性就会越弱。正式合约和交易费用增加以及由此产生的关系费用越增多🏋️‍♀️🧚🏽‍♀️，以社会信任为基础的社会资本减少而带来的负作用会越大。[11]

<图 4> 社会服务供给体系中主体之间的距离关系

目前的产业制度化的社会服务方式有利于保障正规职业和交易费用的增加而带来的经济指标的提高（如GDP的增长）🧻，但是对实现社会服务的生产目的（如幸福感、人性化服务）是不起作用的👨🏻‍🚒，有时反而会影响社会服务目的的实现。如果日常照护为中心的对个人服务采取由社区管理的政策🖲，供给体系内的主体之间的距离可以缩短，社会资本的增进和社会目标实现可能性会大大增强。对此可以谋划以下几种与工业化-制度化社会服务方式相反的代表性方案：

社会经济方式：包括社会性企业、社会协同组织🙂、共同体及连带方式🤦🏻‍♂️、缩小供给体系主体间分化的整合方式；

社区福利方式🧦：走进现场的整合方式；

消费者参与方式🧑‍🎄：通过参与方式补充制度化方法的局限性🫴🏻。

这种方向与福利治理的新方案是联系在一起的🍁，仅仅通过财政和服务生产，彼此分割的制度性福利治理不足以实现社会服务的目的，因而有必要构筑融入社区或共同体的福利治理模式。

（二）强化社会服务的人性化特征和参与机制

社会服务本质上与现金转移的服务是有区别的🤸‍♀️。与贫困问题的关系越远，社会服务的本质性特征越显示出人性化服务的倾向🐥。因此🪵，人性化服务生产方式以及其有效的供给体系就显得更加重要。<表9>显示了现金移转服务和适应人性化服务属性的供给体系的差异。

<表 9> 现金移转的服务和适应人性化服务属性的供给体系特征比较

若要重视人性化服务属性的整合问题🏊🏻‍♂️，有必要使社会福利供给体系体现善治取向，这种治理不是局限于公共（中央、地方）部门间🙍🏻‍♀️📍、公共和民间（服务生产者）之间🤺。若要体现人性化服务的消费者参与的属性和效果，应该建立鼓励消费者积极参与服务的机制。目前😿，只有在电子凭单式社会服务中🏇🫱🏼，通过提供生产者信息而扩大消费者的参与，在生活设施服务和利用设施服务中👩🏽‍🦰，也有必要扩大参与式生产方式。在此过程中，根据服务类型和供给方式的差异，消费者参与方式💷、核心领域📇、对象等都可以适用不同的组合方式⬛️。

（三）关系取向属性和社区服务的强化

从儿童养育🌀、老人照顾👮🏻‍♀️、残疾人活动支援到移民家庭的社会整合服务都需要形成人际关系的社区公共场域🅱️，因而往往形成以社区为基础(community-based)的典型服务。在对个人服务的供给体系中，有必要强化社区或者共同体📋，至少应该消除盲目的具有准市场化倾向的供给方式，它将弱化社区共同体的力量，为此，有必要改革作为财政提供者和规制制定者的政府部门的职能🤳。中央政府和地方政府对社会服务关系首要变化是确保财政支援。考虑社会服务关系取向的属性和社区为基础的性质，今后有必要在社会服务中附加适当水平的整笔补助金（block grant）。

目前🪛，韩国中央政府把划拨社会服务资金方式向整笔补助金转换，这是一项重要的应对政策，因为这是社会服务制度的核心🌛🎼。整笔补助金是中央政府各部门在制定社会服务供给政策时，中央政府承担政策策划👩🏻‍🚀、财政保障⛩、成果评估的责任并根据合理的分配程序整笔移转到地方政府的方式。地方政府依据与中央政府签订的社会服务合约🕵🏿，接受社会服务的整笔拨款💻，开展社会服务并接受中央政府的成果评估。

当然仅仅通过整笔补助金制度也不能自然实现强化社区为基础的社会服务目的，反而因为计划和实施权向地方政府移转会使地方政府的排他性和落后的官僚组织得以强化，会降低社会服务的实施效果。因而在社会服务整笔补助金制度中必须追加相关要素📮，强化福利财政分权的本来目的，即通过强化社区⛹🏻🚶‍➡️，强化社会服务供给的关系性、弹性、参与性目的。英国新劳动党政府采取的LAA(Local Area Agreement)战略，既实现了中央政府和地方政府之间的财政移转🌧🤹🏽‍♀️，又促进社区开发，扩大参与式社区为核心的社会服务供给，这是一个很好的案例。

以政府为基础的制度性福利供给和以社区为核心的共同体福利相结合并非是一件容易的事🧔🏼‍♂️，因而需要探寻制度性福利供给和社区福利的结合点。制度/官僚主义式的福利供给方式和社区福利方式从理念到实施战略具有很大的差异，即使有这样的差异，为了实现适应人性化服务供给属性的福利治理目的，也需要有寻找制度和社区结合点的一系列努力。从日本中央政府和地方政府对社区福利的支援（如日本四国的高知县规定🧑‍🍳，居住在社区的县公务员履行社区组织事业的辅助者或者中介者的职责）中可以看到这种努力的可能方向。

翻译：长春工业大学 高春兰

South Korean Social Security System and Welfare Governance

Kim, Young Jong

Abstract: This study intends to explain the issues of social security system and welfare governance in South Korea. First of all, three basic pillars of South Korean social security system: social insurance, public assistance, and social service are presented in terms of what they are doing now, and the roles of social service sector been taken historically within the social security system are specifically explained. The issue of welfare governance has been dealt different way compared to the case of Western advanced welfare states. After the Korean War (1950) period, social welfare service had been in the center of the social security system, because of the absence of government sponsored social insurance and public assistance programs at that time. As the result, providing social welfare services for the poor, orphans, elderly, disabled, widows, and other population were left to the responsibility of the private sectors (volunteers, non-profit organizations, and foreign-aid agencies). The situation has changed rapidly during the 2000s when the issues of new social risks (low-birth rate and aging) emerged with great fear. Since then, the issue of welfare governance in Korea has taken newly concerns and importance. This study suggests the need for establishing ‘good’ welfare governance for healthy social service provision system, and three alternative ways of doing it. First, restrain from the dependence on industry-institutional provision. Second, emphasize human service characteristics and participatory form. Third, strengthen relational-attributes and community-bases. The study would contribute to theoretical establishment for the further national comparison studies on welfare governance.

Keywords:  welfare, governance, social service, social security, human service

责任编辑：方舒