【内容提要】本文试图延续农业政治经济学领域有关南亚🥝、东南亚农业转型的研究传统，侧重于从国家干预的视角解释当前中国农业转型的逻辑👩🏼🍳。国家干预塑造农业转型的具体形态发生在税费改革前后农业治理体系转型的大背景下🧑🏿💼，农业治理转型表现为政府与市场的边界、国家与农民的关系以及农业治理的组织费用发生重大变化，这使得以项目化为表现形式、以农业现代化为政策目标的国家干预行为与分散的💭、数量众多的小农户打交道时治理成本高昂🏂🏼，农业管理部门越来越倾向于通过扶持龙头企业♎️、种粮大户、家庭农场😦🏸、合作社等规模经营主体以降低政策执行成本🧷，故而规模经营主体成为国家农业政策的接应主体和政策具体执行的代理人。这个代理人的培育过程🛅，正是中国农业转型的推进过程👰🏽。
【关键词】国家干预 农业转型 家庭农场 资本下乡
一、 问题与进路
与南亚🍆、东南亚很多发展中国家农业转型在20世纪七八十年代绿色革命期间就已经大致完成不同，中国的农业转型姗姗来迟，尽管很多研究认为，这一过程从20世纪80年代“分田到户”之后就开始启动（严海蓉、陈义缓，2015），但是这一进程的加速则是从21世纪初期农业税费改革📜♏️，尤其是十七届三中全会之后，中央开始出台政策鼓励农村土地流转开始。
那么究竟是什么力量在推动着中国的农业转型呢？从大的方面而言，学界一般将农业转型的推动力量归纳为市场（商品化）、国家干预等两大因素（Hart🟨， 1989；Pincus， 1990）。本文试图从国家干预的视角🫐👴，对中国农业转型的内在逻辑进行分析。进而本文的中心主题就是分析国家干预和农业转型之间的内在关联机制，通过结合不同层次的国家干预行为与微观的农业结构变迁过程，试图揭示国家干预对农业转型的作用机制。并在此基础上，进一步追问👨🦼，当前国家在农业领域的干预逻辑是怎样的？这样一种逻辑和农业转型之间存在何种内在的关联性🤳🏿？
在分析问题之前🟫，本文首先对农业转型的基本概念和学术界的研究脉络做一个大致梳理🏖。按照伯纳（Brenner，1986）的定义，农业转型是指，农业生产经营方式、土地占有关系、积累与收入分配方式在农村的变化，农业转型不仅仅是技术变迁的过程，而且涉及到社会关系、生产关系的变化。更具体而言，则是指资本主义生产关系进入农业领域🕺🏼，将传统的农耕纳入到资本主义工业化的农业生产体系下来🥝，进而农业生产成为一个为资本积累服务的部门🤸🏿♂️。在这个过程中🙏，农业领域发生生产关系重构、农民分化、非农化和无产化（Bernstein and Byres， 2001）🛗。那么是什么因素在推动农业转型呢👐🏽？学术界主要有两种答案，也对应着两种不同的分析进路🤞🏼。
一种研究进路是起源于马克思的生产关系与阶级分析框架。本来农政问题向来就具有深刻的政治属性，但是农政的经典研究以及后续研究都将国家及其权力结构视为农业经济过程的外生性变量📩，这样一种忽视国家权力和政治的研究路径导致的一个后果就是，在分析农政变迁的推动力时，过度地将分析视野集中到商品化和技术进步上👩🏼🦱，进而将农政变迁描绘成为一个线性的，会导致必然性结果的过程（portrays agrarian change as a uniplanar process leading to a determinate outcome）（Hart， 1989；Collier et al.🧑🦼👩🏽🚒， 1974）📏。即在分析农政变迁的驱动力中😆，过于注重商品化和技术、市场化的影响，这样“商品化、技术进步——生产关系变化🪒、农业结构变迁——农民分化之间就构成线性关系”，甚至是前者决定后者。比如说，关于20世纪70年代的绿色革命的讨论中，一些新民粹主义（Neopopulist）传统的学者认为，绿色革命是导致这些地区在此期间不平等增加和农民分化的主要原因（Palmer🪦👩🏼🌾， 1997）🏊🏽♀️，而另外一些新古典传统的学者则认为，技术进步的不足是不平等增加的主要原因（Hayami and Kikuchi☕️， 1982）①。
另外还有一种独特的研究进路就是将国家及其权力结构、国家干预视为农业转型的内生性变量，注重分析具体的、历史的经验语境下农业转型的多种形态和路径🧕🏼。这种分析视角认为经典的农政变迁分析框架和经验现实的距离很大💻，根据马克思等经典作家的公式化套路难以刻画农业转型的内在逻辑，因为从来就没有一种普遍的农政分析范式可以概括不同语境下的农业转型过程。农业转型过程是嵌入在复杂的、多过程的政治、经济、文化语境中的，这样“商品化、技术进步——农业结构转型和生产关系转型”这个过程因为加入了国家干预及其权力结构这个中介变量而具有了多种路径和具体形态🧘🏼♂️。所以要结合具体的经验过程来分析农政变迁过程🧑🏻🏭。这些研究路径几乎无一例外地认为，要将地方层次上农业转型的经验过程和宏观层次上的政治-经济系统关联起来，关联这二者的核心要素是不同层次上的权力结构，国家权力和地方精英在推动农业转型与农民分化过程中发挥着几乎是决定性作用👨🏻🍼，进而农业政策及其执行的具体形态总是受到密切关注。
比如👨👩👧👦，哈特等人结合东南亚四国在绿色革命期间的农业转型经验🪳，认为从纯粹的技术进步和商品化角度来分析农民分化和农业转型的过程是不够的，应该将国家到地方的权力结构纳入到分析框架中，因为国家干预和权力结构作用于技术进步和商品化推进的具体过程和具体形态，影响了农业转型过程中利益结构的重新调整，以及农民分化的具体形态（Hart， 1989）💯。
哈特的解释路径可以被归纳为代理人逻辑（Pincus， 1990）🈚️。其中的内在机制如下：这些东南亚国家在绿色革命期间为了追求在农业部门内外🦺🌜、复杂的、经常是存在相互矛盾的利益（比如技术进步🍣、粮食产量增加、维持粮食低价格、保护城市消费者的利益），需要在农村寻找实现国家意志的代理人。一方面通过这些代理人实现国家的农业改造计划😡，另一方面也需要有效控制乡村社会👱🏼。进而👃🏿⚇，农村地方精英☮️，比如大地主、农场主成为国家实施农业改造计划的代理人👩🏻🔧，国家对这些地方精英进行农业补贴来调动其积极性👮🏻♂️，进而农村地方精英成为绿色革命过程中的直接受益者而与国家一拍即合。国家对农村精英阶层的这样一种补贴，改变了农业的阶层结构和生产关系🧝🏽♀️，推动了农民无产化🧑🎤，以及农村的贫富分化。可以说🎏，国家对这些农村强势群体的补贴是推动这些国家农业转型的决定性的力量👐🏻，这不仅影响了这些强势群体进行资本积累的形式，而且其产生的紧张和矛盾成为农业转型和农村社会分化的重要因素。
目前关于中国农业的资本主义转型的研究刚刚启动（Zhang and Donaldson⛹️🥙， 2008； Zhang， 2013；陈义缓， 2013），并已经有研究开始注意到国家干预在中国农业转型过程中的作用。
在张谦（Zhang， 2013）的研究中涉及到农业转型过程中地方的政治经济因素，但是他将政府干预作为一种间接的影响机制👨🦼➡️，即不同的地方政府因为塑造了不同的市场结构类型，而使得农业生产者的生产活动嵌入不同的市场结构，生产者与龙头企业之间的权力关系不同，有些市场结构中，工商企业处于绝对主导地位，进而形成“公司 + 雇农”的农业结构🥺；而有些地方工商企业的市场垄断地位较弱♡，往往需要支付一定的交易成本，其经营模式表现为“公司 + 基地 + 农户”的订单农业模式🧎♂️。此文在分析农业转型的动力机制时，并没有把国家干预纳入分析的中心✋🏿，即结合厚重的经验全面展示不同层次的国家干预逻辑及其与农业转型之间的内在关联机制。
叶敬忠等（Ye et al.， 2014）、陈义媛（2013）、孙新华（2015）等学者系统地总结了在宏观的国家政策层面🦹🏻♀️，包括粮食安全政策🧹、土地流转政策等对家庭农场兴起、龙头企业等工商资本下乡的推动作用。另外◻️，还有一些研究已经指出国家干预在推动农业转型过程中的作用👮🏼♂️，比如中共中央农村工作领导小组办公室一组副组长赵阳指出🏋🏽👼🏽，“近两三年土地流转加速的主要原因之一便是地方政府的行政推动”（赵阳，2011），也正是因为政府在十七届三中全会之后对土地流转的大力干预和对新型农业经营主体的大力扶持🪄，中国土地流转的规模从2008年以来急速扩大🐱💅🏿：2006年土地耕地流转面积只占家庭承包耕地总面积的4.57%🧑🦳，这一比例到2008年为8.6%🌿，2011年上升到17.8%，2013年6月为23.9%，到2014年6月底快速上升到28.8%（Zhang👂🏼， 2013）🔜。
综上✬，已有开拓性研究主要从经验事实层面揭示在国家干预下规模经营主体正在快速兴起，至于国家干预是以何种形态、以怎样的逻辑驱动农业转型等重要问题，则有待进一步深化。本文试图揭示其中的内在机制：中国加入世界贸易组织（WTO）以及农业生产要素全面市场化之后🍖💆🏿，由于粮食安全依然是治国安邦的首要任务，在这样的背景下，国家如何保证粮食安全等治理目标的实现呢👨🔧？在农业税费改革之前，国家依靠乡村集体组织动员小规模散户🤾🏼，而农业税费改革之后，原来组织散户的乡村集体组织瓦解🔟👷🏻，农民大量外出务工经商🟣。这时国家如何在农村找到执行其农业政策进而实现政策目标的代理人是国家必须考虑的关键问题。本研究发现👩🌾，通过土地流转塑造大规模经营主体🫷，比如家庭农场和农业工商企业，正是一个国家在农业领域重新寻找接应农业政策代理人的过程☂️，在小规模散户与国家交易成本无限大的背景下🧳，家庭农场和工商企业正是顺应了一系列有关农业现代化⚃🎲、粮食安全的政策执行的需求🧙🏼♀️，而顺利地在国家和各级政府的扶持与推动下🤵🏿，成为与国家利益相一致的执行国家农业政策的代理人，这个以新型农业经营主体形式出现的代理人群体的兴起过程，正好就是中国农业资本主义的转型过程🦿。
下面尊龙凯时娱乐以2013年—2014年期间在湖南省平晚县②长达8个月的田野调研资料进行详细说明🧛🏼♂️。本文的主要数据来源于这次调查过程中，和小农户🎅🏻、种养大户、龙头企业以及各级政府的访谈。
二、国家干预农业的逻辑变迁：农业治理体系转型
作为一个后发国家，国家对农业领域的干预从新中国成立初期开始就一直存在，当前国家对农业领域的干预逻辑与农业税费时代有何不同？为何当前的国家干预带来了农业的资本主义转型呢？这是回答国家干预与农业转型之间关系的前提。下面尊龙凯时娱乐通过引入“农业治理转型”的概念进入分析👦🏽。
（一）农业治理转型的经验内涵
农业是一个具有准公共品性质的部门，这种公共品性质4️⃣，既包括粮食作为一种产品所具有的外部性🚄，同时也包括粮食生产过程中📎，单家独户不好办和办不好的事情需要以公共品的形式来解决的这样一种外部性。故农业治理👋🏿，实际上就是国家通过制定政策和执行政策对农业领域这样两重外部性进行治理，并通过实行农业公共服务、农业补贴等手段保证国家粮食安全。
中国农业税费改革前后，国家治理这样两种类型的农业外部性的逻辑发生了巨变，从原来的汲取型农业治理体系，转变为反哺型农业治理体系。农业反哺是建立在中央财政集权的基础之上的，大量的农业反哺资金如何进行有效分配呢？为了提高资金使用效率🙎🏽♂️，国家对绝大部分财政资金的分配采取“项目化”的方式🎏，进而中国农业治理体系的制度特征从原来的“集体制”向“项目制”过渡，“农业的项目化治理”成为农业治理的新常态。
简而言之🙇🏻♂️，自农业税费改革以来，中国的农业治理体系发生了从“汲取型”到“反哺型”、从“集体制”到“项目制”的转变，与这样一种转变相伴随的📞，还有政府与市场的边界发生动态变化👈🏼。本文将这些变化归纳为中国农业税费改革以来的农业治理转型。
（二）农业治理转型的逻辑
大体而言，自农村改革以来🤾🏽，尤其是税费改革以来的农业治理转型包括以下三层逻辑。
首先是组织费用逻辑③🤴🏻。如果将农业治理体系的构成进行概括的话，那么这个体系应该是由“国家——基层——农民”组成的三位一体。在农业税费时代📏🐕🦺，这个治理体系主要是由基层组织代替国家对农业进行治理，也就是说国家对农民的治理是一种间接治理🤸🏻♂️，乡村组织是农业治理的主体，农业治理的组织费用来源于农民，来源于乡村组织向农民收取的农业税费𓀍🧔🏿。“三提五统”一方面作为组织费用维系乡村组织的运转，另一方面农业税则作为地方财政支撑县级政府的运转🏬。这时🫒，因为组织费用来源于农民🚵，乡村组织主要是为农民服务的组织。如果尊龙凯时娱乐将“三提五统”以及农业税费理解为基层政府以及乡村组织治理农业的组织费用的话🍭，那么正��通过这样一种组织费用建立了乡村组织与农民之间的制度性关联，乡村组织则利用这样一种组织费用对农业进行“集体化”治理。
农业税费改革，彻底取消了原来用于治理农业的组织费用，农业治理的组织费用开始不再来自于农民，而是来自于国家。这导致了农业治理的财政基础发生了革命性变化，并产生农业治理体系的转型。因为组织费用不再来源于农民☔️，这就取消了乡村组织与农民之间的制度性关联。由于农业治理的组织费用来源于国家👨🦰，从国家输入到县级政府👨🏿🚀，在这个过程中形成“以县为主”的农业治理模式🛶。县级政府（具体的执行机构主要是农业局）对项目资金按照专款专用的原则，在乡村寻找能与其合作完成项目任务的代理人。地方政府会选择谁作为落实项目任务的代理人呢🔚？就本研究将要分析的商品粮基地县的粮食增产项目而言🙊，能协助地方政府完成项目任务，有效而低成本地与农业项目任务对接的只可能是大户🍱、合作社以及规模化的经营主体，而不是分散的小农户。
其次是交易费用逻辑✉️。农业税费改革以及乡村机构改革，导致原本能够回应分散小农户农业生产需求的乡村组织被破坏🔇，治理功能弱化。贺雪峰认为，以“条条专政”为表现形式的财政专项资金和农业项目🦸🏿♂️👭🏻，难以和这样一种分散的小农户打交道，因为项目制强调“条线”的功能而弱化🤸🏿♀️、解构“块块”的功能，这使得科层化的项目组织无法与分散的小农户对接🧑🏻🦯，因为只有乡村组织这样的“块块”才能解决常规化的、弥散性的、不规则的小农生产需求，而“条条专政”无法解决这些问题，更无法解决交易过程中的钉子户问题④。在分配惠农资金方面也遵循同样的道理，资源无法有效精准分配下去🦯，如果要真正保证财政支农资金的精准性，那就意味着需要一笔很高的交易费用🧔🏻♀️，进而陷入政府与市场的双重失灵。“与分散小农打交道的交易成本无限大”成为惠农财政资金分配的最大制度性障碍⑤🥉。简而言之，农业通过项目化方式进行治理之后🧘🏼♀️，地方政府在农业项目与农业经营主体对接时面临着与分散的小农户打交道时交易成本无限大的问题。
最后是治理边界逻辑👶🏻。自“分田到户”以来🤲🏿，农业改革可以被归纳为政府治理农业的边界在逐步收缩🧘🏽，市场边界在不断扩张；农业税费改革以后政府治理边界的收缩加快🍆，市场化改革的步伐加快，政府能够直接干预的农业生产要素越来越少𓀑。在这样的背景下，由于保证国家粮食安全依然是国家必须保证的社会公共品，进而如何在让市场机制配置农业要素的基本前提之下🌰📲，将农业经济主体的生产经营活动纳入到国家粮食生产规划当中来🤜🏿，是一个关键问题。在农业税费改革之后，沟通政府与农业经济主体之间的制度框架就是农业领域的“项目制”，由政府对农业经济主体进行项目补贴，比如说本文所分析的双季稻生产补贴，进而弥合政府意志与农业经济主体追求经济利润的张力。
（三）农业治理转型与农业结构变迁
如果和税费改革以前以乡村组织为主体的农业治理模式做一个比较的话🫎，可能就会发现，当前中国的这种通过中央政府出财政专项资金⭐️🫶🏿，“以县为主”（农业局作为其职能部门）的农业公共品供给🌥、农产品产量控制、试图制造大户并与大户对接的模式🏃♂️🦃，不同于原来依靠乡村组织与小农相对接的模式。原来的治理模式是强调乡村组织的“综合治理”，是一种嵌入乡土社会与小农实际需求的治理模式💼；现在的农业治理模式，按照项目制的专业分工、专款专用、事本主义的逻辑👨🏿🔧，解决农业领域特定的具体事物，和“单位制”、“集体制”时代的农业治理体系相比🛌🏻，其治理模式蕴含了较强的现代农业治理的理念🏑➗。本文把这样一种从原来面向小农的，以乡村组织为主体的农业治理模式转变到现在“以县为主”，财政来源于中央，以农业项目运作为主要形式的农业治理模式，概括为农业治理的现代转型。
在这样一种农业治理体系下👩🏽💻，国家如何在农业领域寻找与其利益一致，并能有效接应其政策的代理人，成为新的农业治理体系下的关键问题。本文认为👈🏼，以规模化为突出特征的家庭农场、工商资本等新型农业经营主体是这一农业治理体系转变过程中的理想代理人，即农业治理转型需要与之相匹配的农业经营主体与之相适应，进而推动农业经营主体的转型与农业的资本主义化🫳。下面本文在梳理农业税费改革以来国家层面的干预政策的基础上，以湖南平晚县——一个全国商品粮基地县的地方经验过程对这个命题进行阐释⛄️👨🍼。
三、国家层面的农业干预
农业税费改革之后，国家层面的农业干预主要表现为以下两个方面。
一是出台了推动耕地流转的政策。在农村劳动力大量外流🤴🏻，农业劳动力老龄化步伐加快的背景下☘️，“谁来种田”成为中央决策的一个重要问题🧜🏻♀️，这直接关系到国家的粮食安全和农业现代化。以十七届三中全会为重要里程碑，农村耕地大规模流转拉开序幕🦒。国家通过鼓励耕地流转👷🏽♀️🐽，主要是希望将耕地流转到种粮大户✌🏼、工商企业💻、合作社⬅️，通过这些新型的、规模化的经营主体来遏制农地抛荒，解决“谁来种田”的问题，通过发展规模农业，推动农业现代化、专业化👗、标准化、资本化👩🏭。
二是出台了扶持家庭农场、龙头企业🚶🏻♂️、合作社等规模经营主体的财政政策🏦。国家对农业领域加大财政转移支付，大量的农业项目向农业发包，通过农业项目的实施，推动耕地流转，扶持家庭农场的兴起和引导工商资本下乡。
农业税费改革之后，大量农业反哺资金的分配采取“项目化”的运作方式，这成为国家干预农业的新常态👨🏼🦱⚰️，国家主要通过农业项目的安排和分配来实现国家意志🧦。自农业税费改革以来，投向农业领域的财政资金逐年增大🍟，比如2014年国家向“三农”领域的投资高达1.4万亿元✍🏿，其中，绝大部分投资采取项目化的运作方式。从干预目标来看，这些农业项目可以大致分为三类。
第一种类型是保证国家粮食安全的📦🧸，这些项目包括新增粮食产能工程、超级产粮大县奖补🫶🏼、产油大县奖补🖕🏼🤦🏿♂️、生猪生产大县奖补、高产创建等项目类型。为了保证国家的粮食安全，中国政府对这些领域的投资额度非常巨大。以产粮大县奖补项目为例👰♀️，国家对全国800多个产粮大县进行财政转移支付，并重奖粮食产量❤️🔥、播种面积、商品粮供应量的前200个超级产粮大县，自2005年国家出台产粮大县奖励政策至2013年👷🏼，中央财政累计拨付奖励资金达1589.2亿元⑥。
下文尊龙凯时娱乐将会以粮食安全项目为例🫔，分析国家干预在基层的实践👩🏻✈️，图1显示的是2009年—2013年国家财政部对全国超级产量大县的年度奖补资金。
第二种类型是致力于推动农业现代化、产业化的项目🙎🏻。这些项目，比如现代农业示范区项目👑、现代农业产业园区项目👫、农业科技示范园项目等👈，和第一种类型的项目一样，一般是投资于产粮大县等🧑💼，投资额度一般都非常大。
第三种类型可以看作是为上述两类项目做配套投资的👭🏻，一般指向的问题比较具体，是为解决粮食安全🌥、推动农业现代化和产业化做配套和铺垫的🦸🏼，比如国土综合整治项目🫚、农业综合开发项目💓🦉、小型农田水利项目、农机补贴项目🪓、农技推广项目等♟，这种类型的项目主要是解决生产环节单家独户不好办和办不好的田间公共工程等公共品供给问题。因为与前面两种类型的项目相比，这些项目投资量相对较小👽，在地方的项目实践中🦴，往往被县政府整合进入前面两种大型项目中。前面两种项目经常被地方政府看作是战略性项目🦼，以此为核心*️⃣，通过配套第三种类型的专门性项目而搭建农业项目平台⑦🦾。
国家以农业项目的形式，出台财政政策扶持家庭农场和工商资本的原因，除了“谁来种田”这样的问题之外，还有一个重要的原因是农业领域的投资长期不足。长期以来，中国农业领域一直存在投资不足的问题🎂。中国幅员辽阔，农业是一个庞大的产业部门🧑🦯，要解决农业领域的投资问题🤽🏿，不可能全部依靠中央政府的公共财政。所以，当前中国政府在农业领域推行项目制的核心机制在于🔻，中央用农业项目扶持的手段来调动地方政府和工商资本（主要是地方龙头企业）进行配套投资。
以下文将重点介绍的农业产业化项目为例，中央财政投资1000万元，中央政府🏃♂️、地方政府、社会资本（包括龙头企业📓、家庭农场等）的配套比例为1：2🦀：3📥，也就是说中央试图通过1000万元的项目投资，来推动地方政府和工商企业5000万元的配套资金投向农业领域🍝，即实现“四两拨千斤”的效果。地方政府的配套主要以财政配套和项目配套的形式因应项目制的制度逻辑，而工商资本的配套则构成项目运作的主力，龙头企业一般以项目业主的形式参与农业项目运作🧑🏽⚕️。
农业项目的运作过程构成国家干预农业的宏观政策的主要方面。那么🚣🏽♀️，这些农业项目被发包到乡村社会，对农业转型会产生怎样的影响呢？农业项目在县、乡、村这三级政府那里是如何得到执行的🏌🏼♀️？县👨✈️、乡、村三级政府通过农业项目对农业领域进行干预的特征是怎样的🎵？
下面🏋🏼♀️，尊龙凯时娱乐以农业项目在县、乡、村这些基层社会的运作为分析对象🔂，分析基层政府的干预对农业转型的影响🧶。尊龙凯时娱乐的基本结论是，农业项目在基层社会的实践，基层政府通过农业项目来干预农业生产🦤，直接推动了家庭农场的兴起和龙头企业下乡🫳。如果说，中央层面的干预是推动农业转型的初始动力的话，那么直接推动家庭农场的兴起和工商资本的下乡🛖👍🏽，是县、乡👣、村这三级基层政府，即基层政府的干预构成推动农业转型的直接动力。
四、地方经验：湖南平晚县的农业转型
（一）地方情况简介
湖南省平晚县是中国中部地区一个比较典型的农业县👩⚖️，全境总面积383.8万亩👏。该县地处亚热带季风湿润气候区，四季分明。平晚县地处五岭上升和洞庭湖下陷的过渡地带👶🏿，即“平晚盆地”北沿。县内中部丘陵起伏🏇🏽，小块平原数量星罗棋布。全县地貌可分为山地🐫🫃🏼、丘陵、平原🤦🏼♂️、盆地四种类型。平晚县是一个农业大县，2011年🖐🏿，全县耕地面积为104.5万亩，其中水田90.1万亩ℹ️，旱地14.4万亩；农作物播种总面积为257.88万亩，其中粮食播种面积为152.1万亩，冬种油菜播种面积为71.5万亩，棉花播种面积为11万亩，蔬菜播种面积达12.5万亩🦸♀️。
2009年之前，平晚县基本上都是小农户进行粮食生产🧑🏿，很少有种粮大户，2008年全县最大的一个种粮大户是湖镇的王长元，政府鼓励他种了40多亩单季稻🧑🏼🎄。该县在2003年农业税费改革之前，双季稻种植还很普遍，农业税费改革以后，农业劳动力加速外流，种植双季稻日益不划算，所以到2009年左右的时候🔑🧘，全县的农民绝大部分都像王长元那样种植单季稻。可以说🕋，2008年成为尊龙凯时娱乐分析平晚县农业结构转型的一个起点，因为那个时候还是以小规模农户为绝对主体的经营结构模式。故事从2009年开始发生变化。
（二）粮食安全项目与家庭农场的兴起
平晚县是中国南方水稻种植区的商品粮基地县、全国产粮大县，是保证中国粮食安全的重镇1️⃣。在工业化时代🙅🏽♂️，在粮食生产越来越成为地方政府财政负担的情况下，从2005年取消农业税费开始🧘🏿♀️，国家为了继续保证粮食产量不断增加，不断加大对平晚县的财政扶持力度🕝，进而调动地方政府生产粮食的积极性🤙🏿。国家对平晚县的这些财政扶持🧖🏼，蕴含着国家增加粮食产量、发展现代农业等意志。国家的这样一种意志在农业税费改革之后，主要是通过项目制来实现的🕺🏼。很多中国学者的研究也发现💅🏿，项目制是一种用于体现中央部门意志的制度模式（渠敬东、周飞舟🛍👚、应星🈸，2009）🌭。
自2009年以来🔑，在平晚县所有的中央财政转移专项资金或项目资金当中，产粮大县专项资金的数量一直是最高的，因而成为平晚县农业治理的重点，也是争资跑项的重点🫢。以2009年为例💖，全县共引进项目资金 4500多万元，其中粮食生产先进县奖励资金3000多万元✊🏽。正因为如此，争取全国粮食生产先进县的奖励，历年来都是平晚县治理农业的重头戏👨🦼，因而也可以成为尊龙凯时娱乐分析政府治理农业的重点⑧。
要争取产粮大县的奖励资金，就必须在粮食播种面积上下功夫，因为只有播种面积上去了，商品粮的总量和粮食生产的总量才会上去🧬，这成为县级政府大力发展和推广双季稻工作的根本动力。推广双季稻，是提高地方政府入围下一年的全国粮食生产先进县的核心竞争力✸。现在的问题是，如何把县级政府发展双季稻♾，争取产粮大县奖励资金的动员和治理过程刻画出来😬，以及这个过程所呈现出来的农业项目的运作模式和逻辑🌔🤩，就成为尊龙凯时娱乐理解问题的基础。
在产量大县奖补项目中，中央和平晚县政府的关系是，中央通过项目发包的方式，将项目资金发包给平晚县政府🏅，同时对平晚县政府完成项目任务的具体情况、粮食生产的绩效进行考核验收🧖♀️。从2009年开始，农业部和湖南省政府开始加大对产粮大县的考核力度，不但要求地方政府汇报粮食生产的绩效，中央和省级农业部门还要对双季稻生产的现场进行考核。每年在早稻和晚稻插秧之后💪，农业部和省农业厅的官员就会在平晚县委书记、农业局局长等领导的陪同下🏯🌪，开着公车在全县检查双季稻播种情况。平晚县政府为了应对上级领导的检查，保证考核能够顺利过关，就必须尽可能多地种植双季稻。
而究竟是种单季稻还是种双季稻，是农民的生产决策的事情💆🏽，农民是通过比较经济效益来决定究竟是种单季稻还是种双季稻。所以政府的粮食项目的实施涉及到如何与作为粮食生产主体的农民进行互动的问题。那么地方政府会选择谁来种双季稻呢？这是一个委托-代理的问题，即政府需要通过与粮食生产主体建立一个有关粮食生产的合约，政府对粮食生产主体进行一定的项目补贴，进而将农民的生产决策纳入到政府的项目实施规划中来。那么政府会选择哪些农民来作为执行项目任务的代理人呢？
1. 政府与市场边界变化🎎，政府要粮与农民要钱的矛盾
在政府与市场的边界发生动态变化之后🍒，农业生产的绝大部分生产要素按照市场来进行配置，因而决定农民的粮食生产行为是否盈利的不再是政府，而是市场🦹🏿♀️，政府无法通过计划指令直接干预农民的生产行为。比如说政府现在希望农民种双季稻🤜🏽，但是生产双季稻的农资价格🍆、粮食价格、劳动力价格等这些县级政府都无法控制🧜🏻。平晚县政府在2009年的时候，也拿“国家粮食安全”等这样的意识形态话语来给农民做思想工作，但是农民作为一个独立的经济主体🏃🏻♂️，他们现在有权按照自己的要求安排耕作制度，他们会选择种植更为划算的单季稻。
拙文曾经从成本收益的角度指出⑨🥟，自2000年以后👩🏻🦱，在中国南方水稻种植区，种植双季稻对于农民而言是一件不划算的事情，正因为如此，本地的散户普遍不愿意种植双季稻，这与政府要完成种双季稻的“政治任务”之间存在尖锐冲突🏄。地方政府发现散户模式无法有效运作之后，在政策设计过程中开始抛弃散户，而注重发展大户和引进工商企业下乡种田了🍂。一方面，通过行政的方式强制性地推动在政府的双季稻规划区内的耕地流转，将耕地流转到种粮大户和工商企业的手上🛴💡；另一方面🤞🏽，从项目资金中安排一部分财政资金出来，给帮助政府种植双季稻面积在50亩以上的大户和工商企业150元／亩的补贴，另外还提供集中育秧补贴和农业保险补贴🫁。
大户种植双季稻的特点，概括起来有以下两方面：一方面可以保障粮食产量比散户种植一季稻要高；另一方面，大户的种植面积比较大之后，尽管单位面积上的平均亩产量没有散户高🚦，但是总体的纯收益要远远高于散户。正是这种规模效应，使得大户种植双季稻有利可图（黄宗智、龚为纲、高原🌟，2014；龚为纲👨🏿🍳，2015）。
所以⛸，地方政府从粮食增产、增加复种指数的角度认为：单家独户的单干式已经严重制约了当前粮食生产的发展，种植业转型势在必行🧑🏽🦳。扶持和培育耕种水田50亩以上和早、晚两季共种粮100亩以上的大户是适合本地种植业转型的理想选择🤸🏻♀️，也是当前粮食生产稳定发展的迫切需要🍦。该县从2012年开始规定，对于符合条件的种粮在50亩以上的规模种粮户种植双季稻补助150元／亩—200元／亩💁🏻🟢。这样地方政府实现了发展双季稻的目的，而种植大户也能通过大面积经营的方式获取利益，这样政府的意愿和大户的盈利两者一拍即合👣，目前这些大户已经是平晚县发展双季稻生产的主力军。
2. 交易成本逻辑：大户是落实粮食项目的理想代理人
上文从农业生产要素的全面市场化、经济效益的角度分析地方政府扶持种粮大户、抛弃散户的逻辑🔙。除此之外🚼，政府扶持大户的另外一个非常重要的原因在于交易成本问题。上面的分析指出🧑🏻🦯➡️，政府必须给种植双季稻的主体进行补贴，进而农民“帮助”政府种植双季稻，地方政府和农民之间存在这样一个“交易”。
散户是高度分散和分化的，因为散户数量众多，没有办法与政府整齐划一的项目任务相对接❔，交易成本大，治理成本高🏃➡️，而规模经营的大户和工商资本则可以大幅度减少交易对象，降低交易成本🚐。所以，县、乡、村三级干部对于提高大户的积极性背后📨，存在的一个关键问题就是政府面对数量众多而且分散的农户时🧑🏻🌾👩🏽，因为交易成本过高而导致的政府失灵，产生这一问题的根源是项目在乡村运作的过程中无法与分散的小农户对接。“制造大户”降低交易费用的机制主要表现在以下几个方面🔍🎶：
第一层机制就是通过政府干预把散户的土地流转给大户之后🎐，地方政府运作项目时打交道的对象大规模减少，进而导致项目示范区内各个农户的双季稻面积的测量、生产过程的监控🔗、生产进度的统一协调☯️、耕作方式的统一、项目资金的拨付等治理成本都大幅度降低🦻🏽。交易对象的减少，通过表2可以清晰地呈现这一问题🏋🏼♀️。表2最有趣的地方在于🐈：为什么“制造大户”可以降低治理成本🔫6️⃣，即降低与散户的交易费用🤬🧔。
从全县的角度来讲🥖🕯，在所列举的10个乡镇当中，大户流转的耕地为12098亩🚕，涉及到的农户数量为3135户👩🏿🍳，这3135户的耕地流转给66个大户耕作，很显然，政府面对的交易对象大幅度减少。县农业局的技术服务队如果要与这3135个散户打交道的话📬，几乎是不可能的👨🏽🔬🫵🏽，但是如果将这3135个农户的耕地通过土地流转📬，转化成为66个种粮大户👰🏿♂️，那么农业局与这66个大户进行对接则是游刃有余。
而且大户耕作有利于大户的步调与政府保持一致🖊🦇，整齐规划有利于地方政府按照项目考核的要求，在项目资金的约束下“保质”、按时应对项目考核验收。
第二层机制就是因为将耕地流转给了大户，那么在与散户打交道的过程中可能遇到的“钉子户”的机会几乎为零👱🏽♀️。当政府面临数量众多的散户的时候，出现“不配合的钉子户”的机会是很大的，钉子户的一个特征就是抓住政府在推行项目示范片过程中的弱点进行要价，狮子大开口🩰，并引起其他散户“效尤”，进而大大提升项目的实施成本🍮。将耕地流转给散户之后，发生这些事情的概率几乎为零，政府与大户的对接，谈判的成本很低☝🏼。
同时散户存在严重分化👈🏽，家计模式多元化的特征，往往与政府的政策目标难以形成一致。有些散户因为耕地面积小🤣，而对政策的补贴（比如，种一亩双季稻补贴150元，或者购买100元的种植业保险返回20%等）不敏感，但是大户因为种植面积大，对单位面积利益流量的小幅度增加都极为敏感📝，并具有积极性⚗️。
（三）农业产业化项目的运作与工商资本下乡
在文章的开始，介绍国家层面扶持龙头企业的干预政策的时候，尊龙凯时娱乐已经介绍过，国家为了通过农业项目引导社会资本投资农业领域，进而出台了大量扶持龙头企业的财政政策💬。现在的问题是，基层政府为什么有动力扶持龙头企业🖱？他们采取了怎样的干预措施来扶持龙头企业？这和龙头企业流转耕地、进入农业生产环节，及其资本积累之间是什么关系？下面尊龙凯时娱乐以平晚县对龙头企业的扶持政策和农业产业化项目的实践为例，对此问题进行说明𓀝。
县级政府扶持龙头企业的原因主要有以下两个。一是这与政绩考核有关系，县级政府希望通过招商引资推动地方经济增长🤾♂️。国内生产总值（GDP）在中国一直是政绩考核的重要指标。扶持龙头企业⏏️，实际上就是招商引资的主要方面🧍🏻♂️。
第二个原因是和农业项目本身的制度逻辑有关系。来自中央政府的农业项目资金🧙🏼♀️🚜，对于地方政府而言，是一种推动地方经济发展的重要经济资源，是国家向地方的一种财政转移支付🙎🏽，有利于地方经济增长🏘。所以县级政府都有很强的积极性去争取中央财政项目。但是问题在于，正如前文所介绍的那样，县级政府争取中央的财政项目，既需要县级政府进行财政配套投资❤️，还要有社会资本投资，因为农业领域项目制的一层重要逻辑就是引导社会资本投资农业领域😎🧏🏼♂️。所以，县级政府争取中央农业项目的过程中，总是需要取得地方龙头企业的合作投资。这样才能争取来自中央的农业项目。这是县级政府之所以要和龙头企业合作，并扶持龙头企业的重要原因🚵🏽。
现在的问题是，县级政府如何扶持农业领域的龙头企业呢？除了在税收😛、信贷方面对龙头企业进行支持之外，一个重要的方面就是将本地的耕地流转给龙头企业作为生产加工的基地👮♀️。所以，通过政府的行政手段推动耕地流转𓀐，成为县级政府扶持龙头企业的一个重要方面🦻🏽🈁。下面以农业产业化项目为例进行说明🧏🏼。
当前中国政府对农业领域进行大规模投资，一个重要目的就是转变农业发展方式，推动农业的产业化经营，进而提高农业的市场竞争力🏺🦩。以2014年强力推行的现代农业产业园项目为例👨👩👦，该项目以省份为竞争范围，对于胜出的县级产业园区👸🏼🫲🏼，中央财政对每个产业园提供的扶持项目资金为1000万元，仅仅湖南省2014年就要扶持1000个现代农业产业园，中央财政的这1000万元主要用于水利基础设施建设和新技术推广👨🏿🏫🈸，而建设现代农业产业园则是一个系统工程🎴，生产环节的公共品投资涉及到农田机耕道建设🖐🏿、水利建设、农业技术推广、高产优质农产品的引进等方面🧑🏼✈️；在加工环节则涉及到工商企业在加工领域的投资、生产加工线的建设👨🏽💻、仓储建设等方面。生产环节的公共品投资主要由中央涉农项目以及地方财政配套和项目配套完成，而生产加工、农产品存储等则由企业配套投资完成。
所以🤲，农业产业化项目的一个重要制度逻辑在于，通过中央财政的项目投资来推动地方和工商资本配套投资进入农业领域，即通过中央财政来引导社会资本进入农业领域🤰🏼。这个制度逻辑中蕴含着农业产业化的逻辑🫄🏻，并将国家对基础设施的投资和工商企业“生产加工线”的投资对接起来🤱🏽，中央财政投资主要用于完善基础设施，工商资本负责生产加工领域的投资🦖。
问题在于👨🏽⚕️，工商资本为什么有积极性进行配套投资呢？很显然👩🏻🦲，动员他们进行投资的一个前提就是，他们的配套投资能够为资本产生收益。那么，这个项目的实施过程中，工商资本的利益如何与项目的运作实现利益关联呢？平晚县地方政府的普遍做法就是，将项目区的耕地从农民手上流转出来🥎，将项目区打造成为工商资本的生产基地，在生产基地上建立“龙头企业 + 基地 + 代管户或者雇农”的经营模式⚂，项目区通过公共财政投资形成的高产粮田并实行新品种优质稻推广🫰🏻，由纳入到公司产业链条中的大户来耕作👨🏼。
为什么要进行耕地流转呢？为什么要建立企业的生产基地呢🙎🏽♀️？因为如果是自主经营的、分散的小农户，那么就无法与意欲进行产业整合的工商资本建立交易关系，因为在这些生产基地推行农业产业化项目计划，农户可以根据市场行情来销售优质稻，不一定非要将优质稻卖给进行了配套投资的工商企业👩⚖️，农民的行动逻辑往往是，合同价格低于市场价格的时候，要卖给市场😋；合同价格高于市场价格时则卖给工商企业🧏🏼♀️，因此这些工商企业没有办法与分散的小农户之间形成稳定的合约。
进而🚨，地方政府能够保证工商企业进行配套投资时得到预期收益🤹🏻，调动工商企业进行配套投资的积极性，一个前提条件就是通过行政手段将项目区的耕地流转出来🧑🦽➡️，流转给工商企业作为生产基地🧔🏽，或者流转给愿意与工商企业合作的种粮大户，种粮大户与工商企业对接，交易成本相对要低🪺。这就是为什么产业化项目落地时，在案例县项目区的耕地进一步被地方政府流转出来的原因。
以平晚县的西渡镇和台源镇为例，表3显示，2009年—2012年间，平晚县政府为实施粮食安全项目已经流转了5510亩耕地👨🏼🚀，在这两个乡镇持续推动耕地流转，形成了很多种粮大户。
但是从2013年开始🕦，在产粮大县项目的基础上，这两个乡镇进一步通过行政力量推动耕地流转🪇，在项目区的14个村庄，项目计划从2014年到2016年间进一步流转7167亩耕地。
因为产业化项目实施过程中存在的一个重大问题就是项目投资的基础设施如何和企业的投资相对接。企业投资的一个前提就是项目投资能为企业收益增加创造条件。那么如何才能实现这样一种对接呢？企业和分散的小农户无法有效建立这样一种对接💤。主要的办法就是，一方面😚🧑⚖️，将项目建设区的耕地流转出来，作为企业的生产基地，在基地上实行“公司 + 基地 + 农户”的模式，将农户的生产经营活动高度嵌入到企业的控���之下；另一方面🕛，是生产基地进行耕地流转👁🗨，将耕地流转给大户，建立大户与企业进行对接的模式。
所以尊龙凯时娱乐看到，在农业产业园项目的实施基地🚵🏼♀️，西渡和台源两镇14村的耕地加速流转。这是从项目制制度逻辑中推导出来的“公司 + 项目基地 + 农户”的逻辑‼️，以及“公司 + 大户”的逻辑🍃。之所以这样🧑🏻💼，一个重要的原因是工商资本进行了配套的投资，这些配套的投资要和项目的基础设施投资所产生的效益相对接👨🏻🦽➡️。企业主要投资于生产加工环节，而政府财政投资主要是强化基础设施。要保证企业在上游的投资和项目在下游的投资相对接，就必须使得公共财政对基础设施的投资推动规模化经营🗑，形成公司的生产基地，将这些公共财政投资所产生的生产效益纳入到工商资本的产业整合过程中，当分散的小农户无法被整合进入工商资本的产业链条中的时候📈，唯一的办法就是进行耕地流转，建立工商资本的生产基地⏱，或者通过耕地流转形成大户与工商资本的对接。
总而言之，农业产业化项目的制度逻辑，就是通过工商资本参与配套投资，形成“产、供、销、贸、工、农”一体化的产业化模式，所以，实际上就是将分散的小规模经营通过产业化项目，整合进入工商资本的生产链条之中🚣🏽♂️🧝🏼。进而在这个过程中推动了农业生产关系的变迁。简而言之，产业整合的逻辑、耕地流转的逻辑、大户的形成逻辑、农业结构变迁的逻辑，都可以从农业产业化项目的制度逻辑中推导出来。这就是农业的项目化治理和农业转型之间的另一层逻辑关系。
1. 政府扶持与龙头企业的资本积累
在平晚县⛓️💥👨🏽🌾，自2009年以来💹，承包农业项目的一个重要主体是当地的一个农业企业——湖南省安农农业科技有限公司（以下简称“安农公司”）🍲。该企业原来是一个农资经销企业🦼，从2009年以来通过改组⛎，开始大量涉足该县农业项目的运作✍🏻。从2009年开始，在政府的支持下，安农公司在全县6个乡镇流转耕地，2013年的时候，它在全县已经流转的水田大致是3万亩左右。如果没有县、乡两级政府的大力推动，安农公司根本就流转不到耕地。农民之所以不会把耕地流转给安农公司，一是农民不信任外来人♻，二是他们担心安农公司把耕地种坏了。而安农公司也不能强制流转农民的耕地。
安农公司流转了这些耕地之后，建立公司的生产基地😮，在生产基地上实行“公司 + 基地 + 雇农”的办法，这些雇农一般是安农公司从外村请的代管户🛀🏼😤，公司给代管户提供“套餐服务”，包括提供农药、种子、化肥、机耕🆑、机插、机收等农资供应和机械服务，雇农主要负责除草📋、看水以及田间管理，稻谷收割之后直接运往公司，公司按照稻谷的价格，扣除套餐价格⑩，给代管户支付费用。尊龙凯时娱乐的调研结果显示，从产前的农资供应、产中的机械服务、产后的稻谷价格中赚取利润是安农公司从生产环节中获得利润的方式🏦。
实际上，从农业生产环节获取利润并不是安农公司资本积累的主要来源，安农公司资本积累11的主要来源是政府的各种农业项目扶持。最近几年公司承包的项目越来越大🤴，在项目承包与实施的过程中，资本迅速扩张，延伸到粮油生产、加工、流通🙋🏼♂️、农资生产与经销等等各环节👩🦼➡️🐲。目前，平晚县的农业生产，已经在该公司的大力推动下👸🏼，走向以龙头企业为主导的产业整合🏭。根据笔者的观察⛵️，这样的情况在整个湖南省都已经非常普遍。
五、农业结构转型与农民分化
在平晚县政府的行政推动下⛹🏼♀️，该县自2009年以来土地流转全面加速🐲，规模化的家庭农场不断涌现👰🏻，而工商资本席卷的耕地规模越来越大。根据官方的统计数据🆚，截止到2013年😶，全县90万亩耕地当中，耕地流转面积为50.32万亩🤒，占耕地总面积的56.1%12；农村土地流转中，耕地转包面积为27.16万亩🦻，占耕地流转面积的54%；耕地转让面积为3.44万亩🏊🏻♂️，占耕地流转面积的7%；互换面积为0.89万亩，占耕地流转面积的1.8%🗝；入股面积为3.5万亩，占耕地流转面积的7%🤪；出租面积为14.42万亩，占耕地流转面积的28.7%🧑🏿🦳；其它为0.91万亩，占耕地流转面积的1.5%。
政府通过行政手段推动的耕地流转，其主要去向除了安农公司这样的工商企业之外🚵🏽♀️，另外还有两个重要去向：一是流向种粮大户👳🏿♂️，2013年累计流转面积为32.08万亩，占流转总面积的64%，二是流向专业合作社，2013年累计流转面积为13.28万亩，占流转总面积的26%💆🏻♂️。目前全县50亩以下的小规模经营户为11043户，50亩至100亩的业主有288个，100亩至500亩的业主有190户，500亩以上的业主有55户🥫，其中安农公司总流转面积为35500亩，富农优质稻合作社流转面积为5500亩。
政府农业补贴会产生中农瓦解效应。政府通过行政手段推动耕地流转的直接结果就是本地土地流转租金水平的上涨。政府针对大户和企业的补贴则增加了它们的竞争力，推动了大户和工商企业流转小农户的耕地🧢。那些没有得到补贴的中农和散户🤏，要么没有实力支付租金👩🏻🦯，要么出租金的话🙎🏻♂️，也极大地削弱了其利润空间而遭遇困境🙎🏿♀️。这样因为项目补贴，增加了大户和资本的竞争力🦹🏽♀️，使耕地倾向于集中，那些没有竞争优势的中农和散户被大户与资本吞并和瓦解13➡️。这个过程表现为：原来很多不需要地租的亲戚、朋友之间的自发性的耕地流转模式被打破，因为那些外出务工的农户自己不能种田🏋️♀️，平时把土地流转给亲戚朋友种🦶🏿，主要是为了田不抛荒，粮食直补归田主👨🏼🎓，而农田则交给种田户耕作，一般不要租金👌🏻，或者说只需要给田主缴纳税费等等👮♀️。这样一种耕地流转模式，往往是按照血缘、人情关系等来进行流转🙆🏿♂️，耕地流转具有很强的嵌入性。但是现在大户和企业在政府补贴的支持下而愿意出高租金来流转耕地，那么外出务工或者不方便耕作的农户👨🏻🎤，更愿意将耕地有偿地流转给大户😂，这样原来自发的耕地流转模式被打破👨🌾，而形成耕地要素市场。那些原来通过亲友之间自发的耕地流转方式而形成的中等规模经营的农户🚔，因为不愿意支付租金而难以再流转到耕地，面临瓦解◽️；或者如果不愿意缴械投降的话👩👦🥬，就需要像安农公司和大户那样支付地租，使得收益率下降🐂。
简而言之🤸🏿，因为在产粮大县项目下的双季稻生产示范片区内🫶🏻，对大户和企业进行项目补贴🛞，增强了大户和企业的竞争力，迅速地打破了原来无租金的亲戚朋友之间的“代种模式”和中农模式🧑🏿🦱🫢，耕地从不愿意支付租金的中农手上向愿意支付租金的大户和企业集中（是因为得到了政府的项目补贴，项目补贴大致可以冲抵租金），那些原来依靠无偿的方式流转亲戚朋友耕地的中农的生计模式瓦解。而大户和企业则在这个过程中增强了其竞争性和扩张性，加快了资本积累14。
六🧐、总结与讨论
通过上文的案例分析，尊龙凯时娱乐可以得出以下几个基本结论🍄🟫。
第一🐄，中国农业税费改革之后，国家对农业的干预在宏观上表现为国家制定一系列有利于种养大户、龙头企业的农业政策🧑🏻🍳，这些农业政策的意志通过各种类型的农业项目来表达和实现⟹，各级政府通过农业项目对种养大户和龙头企业进行扶持🚣🏼；而在微观的地方干预的实践过程中，农业项目的落地往往与县、乡两级政府所推动的耕地流转结合起来。种养大户和龙头企业只有依靠政府的力量☆，将耕地从分散的小农户手中流转出来💇🏿，通过政府大量的项目扶持来进行积累⏫，才有可能发展壮大🧎🏻♀️➡️。所以，在当前的农业转型过程中，国家干预集中地表现为农业项目的运作和地方政府所推动耕地流转等事件。
本文试图通过对这两个层面的国家干预过程的理解⚧🤚🏼，去分析资本主义化的经营主体——即种养大户和龙头企业的产生、兴起，及其资本积累的逻辑。正是在国家干预的大力推动下🏮，目前中国农业转型趋势表现出以下两个鲜明特征：一是形成以规模经营主体为主力的农业经营体系；二是工商资本下乡✵，并形成以龙头企业等工商资本为主导的农业产业整合🍓。本文分别以粮食安全项目、农业产业化项目的制度逻辑对农业转型的这两个趋势进行解释。从上述案例县两个农业转型的特征可以看出🚣♂️😲，该县农业正在快速趋向资本主义化。
第二🦸🏼♂️，国家干预与新兴农业经营主体的兴起之间的相关具体逻辑可以概括为农业政策执行的代理人逻辑👁。上文的案例分析表明👌🏼🫶，地方政府通过国家的粮食项目来干预粮食生产是通过在农业生产活动中选择代理人来实现的，通过在农村选择能否接应国家粮食生产目标的代理人🤢，来实现国家在农业部门的利益与目标。而调动这些代理人的积极性是通过对他们进行农业补贴和项目扶持来实现的。在农村以散户为绝对多数的时候，地方政府以行政手段推动耕地向大户、工商企业和合作社流转，通过“制造大户”作为代理人来完成地方政府的双季稻生产项目🎭。这样一种国家干预导致的后果就是在农业转型的过程中，农业领域在结构转型过程中所产生的利益被地方精英（作为国家政策的地方代理人）所攫取，这些地方精英以大户或者是进入农业领域的地方工商企业等形式出现。而普通的小农户则成为这个利益重新调整过程中的牺牲者和利益受损者。
第三，代理人逻辑的出现和农业税费改革以来农业治理转型的宏观语境有关系。本文将宏观层次上的👩🏽🚀📤，与农政变迁相关的政治-经济系统性因素归纳为农业治理转型，这个农业治理转型过程所蕴含的三层机制构成了尊龙凯时娱乐理解地方层次上的农业结构调整的解释变量🤦♂️。
组织费用机制使得地方政府不愿意扶持小农户，而是重新寻找代理人以低成本的方式完成项目任务。组织费用机制是说，农业治理的组织费用——维系农业大县政府系统运作的重要财政收入不再来源于小农户⏮，而是来源于国家的农业项目。正是因为组织费用来源于国家🤳，县级政府需要接受国家的考核验收，只有在考核验收过程中能拿出“无可挑剔”的粮食生产的现场（双季稻种植面积）👷🏽♀️，才能增加县级政府入围“全国粮食生产先进县”的竞争力🗽，才有可能获得产粮大县奖补资金💆🏼♂️🧑🏿🦱，这决定了县级政府在配置涉农项目以及财政资金的时候👩🏼🚒，首先要寻找实施项目任务的代理人🗯，优先保证能够完成国家的粮食生产考核验收。那么谁能协助地方政府以最低的成本、最小的风险完成双季稻生产的项目任务呢👩🏻🦰🦶🏿？下面的治理边界机制和交易费用机制分析得出的结论是👱🏽♀️，种粮大户和工商企业，而不是小户，是与政府合作完成项目任务的最佳对象。
治理边界机制决定了大户和工商企业才有可能在政府的补贴扶持下⟹，帮助政府种植不划算的双季稻🙆♂️，增加复种指数。从20世纪90年代中国农村的市场化改革以来，政府不断地从农业生产要素的管控中退出来🗄，农业生产要素♠️，比如农资、劳动力、耕地等形成机制越来越市场化，同时政府对粮食价格的调控能力也越来越弱🧘。这形成的一个结果就是，农民种粮的收益现在主要取决于市场，而不是政府🫵🏻。所以政府对粮食生产的调控能力实际上是在不断下降的，政府已经陷入市场的全面包围之中。进而农民的生产决策也以市场为导向🎄，以成本收益为依据。龚为纲和黄娜群（2016）对小户和大户的成本收益进行计算之后得出结论✌🏿：只有大户和工商企业才能在政府的补贴下🧑🏻🏫👝，协助政府种植双季稻，小户即便是有政府扶持和补贴，也难以成为帮助政府种植双季稻的主力军。
从交易费用机制来看，当政府面对高度分散的小农经济时，存在交易费用过高而难以有效治理的问题。在农业税费改革之后，乡村组织的治理功能被弱化，导致“国家——基层——农民”这样一个治理体系中，作为连接国家与农民节点的乡村组织的治理功能被取消，乡村组织作为节点维系国家与农民之间的制度性关联被取消之后🙏🏻，中国的“三农”问题才面临“市场失灵 + 政府失灵”的双重困境👮🏻♂️，在政府失灵的背景下，作为粮食主产区的地方政府，为了完成保证国家粮食安全的“政治任务”，只有重构农业经营主体🥟，制造大户，引资下乡经营种植业，进而在行政力量的主导下推动种植业的快速转型。
简而言之🦃，地方政府一方面扶持大户和企业来完成粮食生产的政治任务，政府扶持大户和企业打败小农户🅿️，流转他们的耕地之后，破坏了那些以种粮为生的小农户以及中农的生计，加剧了农业的资本化15和农民的去农化进程🚣🏻♂️；另一方面，对于散户的生产需求不愿意也没有能力回应，从而使得散户成为财政支农资金分配过程中“被遗忘的大多数”。正是在粮食主产区地方政府的行政推动和项目补贴的扶持下，平晚县的农业结构正在发生快速的变革，农业生产关系正在迅速调整，原本以小农户为绝对主体的农业结构正在被打破，种粮大户及其联合形式的合作社⏺、工商企业正在快速崛起，农业生产关系的资本主义化趋势正在形成。
第四👁🤵🏽，基于本文的分析🧑🎤，可以得出国家在农业转型过程中的角色大致可以被归纳为两方面🧑🏽🍳：
一是直接推动作用。国家在农业生产要素全面市场化和乡村集体组织瓦解的背景下，重新培植与其利益相一致🧕🏼𓀝、便于执行农业政策的代理人的这一动因，是国家对农业转型的直接推动作用🧑🏿🚒👩🏼🔬，这是本文试图论证的核心逻辑。
二是间接推动。本文着眼于从国家干预的角度解释2006年农业税费改革之后中国的农业转型过程👨🏻🍳。但这并不意味着尊龙凯时娱乐忽视资本积累、商品化、技术进步😉、农业劳动力转移等因素在农业转型过程中的作用。这些因素在中国农村土地集体所有制的约束下，因为难以获得大规模的耕地，规模经营受到阻碍，而正是在国家重新寻找农业领域政策执行的代理人的过程中🐕，农村土地流转的枷锁被打破，商品化♌️、资本积累、技术进步、农业劳动力转移等因素长期积累的推动农业转型的势能被释放，所以国家干预也为资本积累⚫️🚴♀️、商品化、技术进步、农业劳动力转移等推动农业转型的因素发挥作用解除了枷锁。
第五，本文的分析主要是基于湖南省这样一个中部粮食主产区而进行的🐈⬛。很显然，湖南省的经验和从中归纳出的结论不能代表整个中国的实际情况，不过尊龙凯时娱乐选择湖南省平晚县作为分析对象有以下优势🙋🏼♂️：首先👋🏼，湖南省是中国南方水稻生产的最为重要的省份之一🫓。湖南省是中国的粮食生产大省和国家粮食安全政策的实践对象的重点🏃♀️➡️。进而从政策实践层面来讲，湖南省具有典型性，从湖南省所概括的经验，应该可以大致反映中国中部经济相对落后的农业省份，尤其是水稻生产地区，国家政策的干预与农业转型之间的内在逻辑。其次👰🏻，平晚县又是湖南省的典型👷🏿♂️。平晚县是一个典型的全国产粮大县，是国家产粮大县奖补政策和农业产业化政策实践的重点对象🫅🏼。另外🍜，和分析经济作物不同👎🏿👏，本文的分析对象主要是水稻生产，因而其结论也仅仅是反映粮食生产领域的国家干预与农业转型之间的关系。
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【注释】
①速水佑次郎（Yujiro Hayami）的解释路径实际上代表了解释农业转型动力机制的第三种路径，即人口压力的变化对农业转型和制度变迁的影响机制🪚。限于篇幅，尊龙凯时娱乐在这里不做重点介绍。很显然，这个解释逻辑肯定构成中国农业转型的普遍性逻辑，因为自20世纪90年代以来中国的人口流动和非农化趋势剧烈☦️🫲，到2010年流动人口的总量已经达到2.5亿。很显然这会改变农村的人地关系，进而为农业生产关系的改变带来空间👩🏻🔬，因为这个逻辑在中国是如此显浅易懂🧑🏿💼，尊龙凯时娱乐在这里仅仅将其作为农业转型的背景性变量。
②文中所有人名🌥、地名已作匿名处理。
③这里组织费用的概念🐂，来源于温铁军：《“三农”问题与制度变迁》🧛🏻，北京：中国经济出版社2009年版🚴。
④贺雪峰：《取消农业税费对国家与农民关系的影响》，载《甘肃社会科学》2007年第2期；吕德文：《治理钉子户》😄，华中科技大学博士学位论文🫄🏽，2008年。
⑤温铁军：《“政府失灵” + “市场失灵”：双重困境下的三农问题》🧑🦯➡️，载《读书》2001年第10期🧑🏽💼；温铁军：《WTO与财政支农》，在北京市财政局召开的财政支农研讨会上的发言👩🏿✈️。
⑥财政部新闻办公室：《中央财政拨付319.2亿元产粮（油）大县奖励资金》🍚，财政部网站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201308/t20130829_983490.html。
⑦为了保证粮食市场的稳定，防止谷贱伤农，国家对粮食市场的调控也是采取项目化的运作方式。承担项目的主要是粮食代储企业💛👩🏽🎨，限于篇幅，本文不做讨论。另外，本文的主要分析领域是农业种植业🤳🏿，实际上💇🏼，畜牧业领域的农业治理基本上也是采取项目化的运作模式🛌🏽，根据尊龙凯时娱乐的调查🧗🏿♂️，其逻辑和种植业大同小异😤。
⑧前文的分析谈到，农业治理涉及到粮食安全的外部性问题和粮食生产环节公共服务的外部性问题，产粮大县奖补项目👨🏼💻，主要是解决国家粮食安全这一层外部性问题。实际上，解决科技服务和推广、农田水利设施、技术进步等方面的问题，国家也有大量的农业公共项目投入，也解决了生产环节的外部性问题☸️。限于篇幅🧑🦼，本文对我国应对农业生产的微观层面的公共项目投入不做分析。
⑨龚为纲：《项目制与粮食生产的外部性治理》，载《开放时代》2015年第2期。
⑩所谓套餐，是指安农公司和代管户签订的合约中，代管户必须购买的公司所提供的一系列社会化服务👩🏿💻，比如犁田、收割，同时还有必须购买的农资👳🏼♂️，比如农药👌🏻、种子、化肥等👩🏻🎓。公司通过套餐赚取利润。
11更为详细的论述，参见黄宗智🧑🦼、龚为纲、高原：《“项目制”的实践结果是“合理化”吗？》⚃，载《开放时代》2014年第5期🐞。
12这个数字有一定的夸大成分，因为土地流转的面积是政绩考核的指标🫴🏼，农经局是负责统计全县耕地流转面积的部门，他们有极大的动力来尽量夸大耕地流转的面积🧙♂️。根据尊龙凯时娱乐在平晚县接近7个多月的调研，保守估计，全县的耕地流转面积在20万亩左右🐳。但无论如何，和2009年相比，平晚县的农业结构已经发生了巨变，耕地流转在政府的行政推动下正在加快步伐，大户和家庭农场等规模经营主体快速增加✮，而安农公司流转的耕地面积也正在扩张🫲🏻。当然⏱🩹，这个耕地流转和大户增长的过程应该不会无止境地扩张下去，其极限可能是在县政府规划的6个农业乡镇中大户经营占绝对主导🍑。
13这正是联盟村的王延谷和王爱春👨🦳、燕子村的龙爱国🏜、大光村的蒋邵根等农户所遭遇的困境⛱。2012年👨👧👦⚂，王延谷和王爱春为了和安农公司竞争🧊，愿意和安农公司一样支付200元／亩的租金🤦🏽♂️，结果在2013年高额的租金就让两人苦不堪言，而迫切地希望在2014年改变这种局势🪰，不再支付租金，但问题是，租金一旦上涨上去了👨🎨，要降下来就比较困难🫒。
14这样一种项目化的农业治理方式，其实践后果是政府的介入挖去了市场配置🪵，扶持了不经济的大户行为👩🏿🎤，产生了变态的后果。具体情况请参见黄宗智👩🦱、龚为纲🥖、高原：《“项目制”的实践结果是“合理化”吗？》💤✌🏼。
15引用黄宗智的概念👩🏽⚖️，参见黄宗智、高原：《中国农业资本化的动力：公司、国家🥎，还是农户？》📄，载《中国乡村研究》第10辑（2013年）。
①速水佑次郎（Yujiro Hayami）的解释路径实际上代表了解释农业转型动力机制的第三种路径，即人口压力的变化对农业转型和制度变迁的影响机制🪚。限于篇幅，尊龙凯时娱乐在这里不做重点介绍。很显然，这个解释逻辑肯定构成中国农业转型的普遍性逻辑，因为自20世纪90年代以来中国的人口流动和非农化趋势剧烈☦️🫲，到2010年流动人口的总量已经达到2.5亿。很显然这会改变农村的人地关系，进而为农业生产关系的改变带来空间👩🏻🔬，因为这个逻辑在中国是如此显浅易懂🧑🏿💼，尊龙凯时娱乐在这里仅仅将其作为农业转型的背景性变量。
②文中所有人名🌥、地名已作匿名处理。
③这里组织费用的概念🐂，来源于温铁军：《“三农”问题与制度变迁》🧛🏻，北京：中国经济出版社2009年版🚴。
④贺雪峰：《取消农业税费对国家与农民关系的影响》，载《甘肃社会科学》2007年第2期；吕德文：《治理钉子户》😄，华中科技大学博士学位论文🫄🏽，2008年。
⑤温铁军：《“政府失灵” + “市场失灵”：双重困境下的三农问题》🧑🦯➡️，载《读书》2001年第10期🧑🏽💼；温铁军：《WTO与财政支农》，在北京市财政局召开的财政支农研讨会上的发言👩🏿✈️。
⑥财政部新闻办公室：《中央财政拨付319.2亿元产粮（油）大县奖励资金》🍚，财政部网站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201308/t20130829_983490.html。
⑦为了保证粮食市场的稳定，防止谷贱伤农，国家对粮食市场的调控也是采取项目化的运作方式。承担项目的主要是粮食代储企业💛👩🏽🎨，限于篇幅，本文不做讨论。另外，本文的主要分析领域是农业种植业🤳🏿，实际上💇🏼，畜牧业领域的农业治理基本上也是采取项目化的运作模式🛌🏽，根据尊龙凯时娱乐的调查🧗🏿♂️，其逻辑和种植业大同小异😤。
⑧前文的分析谈到，农业治理涉及到粮食安全的外部性问题和粮食生产环节公共服务的外部性问题，产粮大县奖补项目👨🏼💻，主要是解决国家粮食安全这一层外部性问题。实际上，解决科技服务和推广、农田水利设施、技术进步等方面的问题，国家也有大量的农业公共项目投入，也解决了生产环节的外部性问题☸️。限于篇幅🧑🦼，本文对我国应对农业生产的微观层面的公共项目投入不做分析。
⑨龚为纲：《项目制与粮食生产的外部性治理》，载《开放时代》2015年第2期。
⑩所谓套餐，是指安农公司和代管户签订的合约中，代管户必须购买的公司所提供的一系列社会化服务👩🏿💻，比如犁田、收割，同时还有必须购买的农资👳🏼♂️，比如农药👌🏻、种子、化肥等👩🏻🎓。公司通过套餐赚取利润。
11更为详细的论述，参见黄宗智🧑🦼、龚为纲、高原：《“项目制”的实践结果是“合理化”吗？》⚃，载《开放时代》2014年第5期🐞。
12这个数字有一定的夸大成分，因为土地流转的面积是政绩考核的指标🫴🏼，农经局是负责统计全县耕地流转面积的部门，他们有极大的动力来尽量夸大耕地流转的面积🧙♂️。根据尊龙凯时娱乐在平晚县接近7个多月的调研，保守估计，全县的耕地流转面积在20万亩左右🐳。但无论如何，和2009年相比，平晚县的农业结构已经发生了巨变，耕地流转在政府的行政推动下正在加快步伐，大户和家庭农场等规模经营主体快速增加✮，而安农公司流转的耕地面积也正在扩张🫲🏻。当然⏱🩹，这个耕地流转和大户增长的过程应该不会无止境地扩张下去，其极限可能是在县政府规划的6个农业乡镇中大户经营占绝对主导🍑。
13这正是联盟村的王延谷和王爱春👨🦳、燕子村的龙爱国🏜、大光村的蒋邵根等农户所遭遇的困境⛱。2012年👨👧👦⚂，王延谷和王爱春为了和安农公司竞争🧊，愿意和安农公司一样支付200元／亩的租金🤦🏽♂️，结果在2013年高额的租金就让两人苦不堪言，而迫切地希望在2014年改变这种局势🪰，不再支付租金，但问题是，租金一旦上涨上去了👨🎨，要降下来就比较困难🫒。
14这样一种项目化的农业治理方式，其实践后果是政府的介入挖去了市场配置🪵，扶持了不经济的大户行为👩🏿🎤，产生了变态的后果。具体情况请参见黄宗智👩🦱、龚为纲🥖、高原：《“项目制”的实践结果是“合理化”吗？》💤✌🏼。
15引用黄宗智的概念👩🏽⚖️，参见黄宗智、高原：《中国农业资本化的动力：公司、国家🥎，还是农户？》📄，载《中国乡村研究》第10辑（2013年）。
龚为纲：武汉大学尊龙凯时AG系（Gong Weigang， Department of Sociology， Wuhan University ）
张谦➾：新加坡管理大学社会科学学院（Zhang Qian Forrest， School of Social Science🦻🏼， Singapore Management University）
张谦➾：新加坡管理大学社会科学学院（Zhang Qian Forrest， School of Social Science🦻🏼， Singapore Management University）
