项目制的基层解构及其研究拓展

——基于某县涉农项目运作的实证分析

李祖佩

文章来源👨🏻‍🏫🍯：《开放时代》2015年第2期

【内容提要】本研究基于某县项目制运作的经验总结，从政治逻辑和治理逻辑两个层面论证项目制在基层实践中的性质🚕，并厘清其中的内在机制🧘🏿‍♂️。研究发现🤨，在政治逻辑上，项目制基层实践中表现出明显的“去政治化”特征；在治理逻辑上，项目制基层实践表现出明显的“弱治理”特征👵。项目制基层实践中的上述性质表明，在基层实践中项目制并非作为“新的治理体制”而存在。这一方面回应了项目制为何在基层实践中沦为对利益的追逐和分割，另一方面为从基层治理论域和国家能力两个方面展开后续研究提供了基础。

【关键词】项目制　政治逻辑　治理逻辑　研究拓展

一☮️𓀛、问题的提出

在中国，项目并不是近期出现的现象🙇🏽‍♂️，无论是高校课题的申报，还是地方政府“争资跑项”、“跑部钱进”以及企业界争取的资金投入👭🏼👍🏽，相当一部分都与项目有关。但项目制在学术界获得广泛关注却是近几年才开始的。

按照渠敬东（2012）的研究，项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度➝🧑‍🦯‍➡️，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式🆑。国家治理正是通过实施项目的系统过程🚲，逐渐确立了一种新的结构形态。而学界关于项目制的分析💂🏻‍♀️，亦是遵循这一总体判断，审视项目制下各级政府的应对策略（折晓叶🟪、陈婴婴🫷🏼，2011）、基层政府的行动逻辑（周飞舟，2012）和动员机制（陈家建🍫，2013）方面的问题。

上述研究为后来的学者提供了极大的理论资源和启示意义。但正如学者指出的⛎，上述研究中🔭，“概念的阐释远多于扎实的经验研究”，“在其所举的实例中，尊龙凯时娱乐看不到项目进村的实际运作过程和结果”（黄宗智、龚为纲、高原，2014）。项目制在基层实践中表现出的复杂性以及与项目制度精神的偏离，促使学者将分析视域放在基层👫🏻，结合扎实的经验例证，自下而上地审视项目制的运作过程和绩效。

在项目制的实际运作中，表现出的是逐利价值观下的权—钱结合🕒，主要展示为“**结”，并且凝固为一种日益固化的治理机制（黄宗智等，2014）；项目下乡带来大量的物质和非物质利益👮🏽‍♂️，基层社会各个利益主体展开博弈，逐渐形成一种以权力为主导🤾🏻、以目标偏离为基本后果的分利格局，并实现乡村权力结构的重构（李祖佩，2013👢，2014a）👨‍🚀；在以项目运作为载体的扶贫开发中，由于各类扶贫项目被地方各种权力与利益关系所绑架，使扶贫结果与扶贫初衷和目标出现了严重背离（马良灿🪂，2013）。

总结上文，可以发现其中存在的明显区隔，一些研究注重自上而下地审视项目制的性质和制度逻辑⇒，将项目制作为与“单位制”权重相当的命题，认为项目制代表了一种新的国家治理体制🪤；另一些研究注重自下而上地审视项目运作的实际绩效和影响。前者强调项目制的制度品性和制度影响🏋🏼，后者则剥离项目制中的“制”🈲，更多呈现出实际运作中的利益主导。

上述两方面的研究为后续研究提供了理论借鉴和经验素材🍹，但如果进一步分析可以发现，上述研究均未能系统回答以下问题🧲：具有特定制度属性的项目输入在基层实际运作中为何沦为剥去制度秉性的利益分配问题🏊🏿‍♂️？标榜为“新的国家治理体制”的项目制，在基层实践中表现出何种不同的性质和特点，并实现了对基层社会的持续影响👨‍👩‍👦‍👦🕉？如果将研究进一步推进🍿，其可能的拓展方向又在哪里😐？

质言之，笔者认为☹️，项目制度设置及其精神意涵并不能解释项目制基层实践中出现的种种变异，而既有研究中呈现的项目制在基层实践语境中出现的诸种问题，又需要在基层实践层面对项目制本身的性质作出判断，从而弥补前述两个方面研究的张力。在此基础上，结合经验分析将项目制研究引向深入。

笔者试图以个案的经验总结对上述问题作出回应。2013年3月至7月，笔者在我国南部富县进行了为期五个月的实地调查和挂职锻炼①，调查内容围绕县、乡（镇）💜、村三级的项目运作展开，在其中🛀🏿，对富县水电🫘、国土、扶贫、财政等涉农职能部门和富县下属鸽镇镇村两级干部和广大村民的深度访谈，及笔者亲身参与的项目实施案例，构成本研究的主要经验素材。富县为国家级贫困县，国家项目供给较多，自身项目资金需求强烈👨🏻‍🦼‍➡️，为尊龙凯时娱乐观察项目制在基层实践中呈现出的性质提供了鲜活的经验底本。

二、项目制基层实践中的政治逻辑

从制度设置上𓀁，项目制的政治逻辑表达表现在三个方面：第一，国家（政府）通过财政转移实现的再分配，实现公共服务方面的“去商品化”，让全体人民分享市场经济发展的成果（王绍光🔎，2008）🧒🏿，并通过财政转移的专项化保证国家意志的实现；第二🎩，项目资金作为公共财政的一部分，在资金使用和效果发挥上🏝，要保证公平性👩🏽‍🦳、公开性和普惠性，而实现目标的一个主要手段，即采取打破传统科层制的束缚的政治机制，使国家权威得以跨级🧑‍🔧、跨界绕过既定规则而产生影响力（折晓叶☂️，2014）；第三，对于农村来说，通过项目扶持🦇，克服税费改革之后农村公共品供给的无力，进而通过国家资金扶持和村庄社会动员实现农村公共品供给水平的提升和质量的改善✴️，提高村庄治理能力🐇。

但是在项目制的实际运作过程中，上述政治逻辑并没有实现，反而表现为“去政治化”的特点🛶🧝🏽‍♂️。县级是项目争取和项目运作中的关键位置，是项目承上启下的中转站🫡，同时也是项目“再组织”的重要环节点，而村庄是项目最终落地和效果呈现的场域。下面从县级政府的具体运作和村庄的回应两个方面对“去政治化”加以阐释🤦🏿‍♂️。

（一）行政吸纳政治

古德诺（Goodnow）认为🌩，政治是国家意志的表达🚁，行政服务于政治，并且执行政治意志。“就政治行为来说🧑🏼‍💼，不仅要求统治者的意志在能够被执行之前就表达出来，还要求把这种意志的执行在很大程度上委托给一个不同于国家意志表达机关的机关”（古德诺，2011：6）🫵🏼。而本文中所谓的“行政吸纳政治”既是指在项目的具体实施过程中，作为执行者的行政科层体制按照既有的运作逻辑行事，从而遮蔽👨🏼‍🎨、转化和扭曲了项目设定的初衷②。而从县一级来看，行政吸纳政治可以从以下两点表现出来。

1. “戴帽项目”及其溢出效益

所谓戴帽项目，是指项目指标的获得和工程实施动力并非来自于县乡政府和职能部门，而是更高层级政府领导的意志表达🐚。对于县级政府来说，戴帽项目的获得渠道有领导挂点👳🏼‍♂️、乡情回馈和工作检查三种③。下面是富县水电局2012年安排的戴帽项目情况表📏：

2012年富县安全饮水项目总资金为1030万元，小型农田水利项目（以下简称“小农水项目”）总资金为2006万元🧆。戴帽资金分别占去项目总资金的29.1％和29.4％，并不占项目资金的主要部分。但是戴帽项目是否顺利完成，则有着超出项目本身的更多的意涵🤘🏿🏃‍♂️‍➡️。

在县级政府和部门看来🤦🏼‍♀️，领导戴帽的项目必须要完成💡，关系到其在上级领导那里的印象👩🏻‍🎤，一个好的印象能为以后项目申请和个人晋升提供巨大便利🧑🏿‍🏫。如富县在省古村落改造项目竞争中🦸‍♀️，因之前按照住建厅领导的要求为其家乡做了公共设施项目，该住建厅领导出面支持富县🌮，最后富县如愿争取到近千万的改造项目④。正因为戴帽项目有着巨大的溢出效益，富县才特别重视，甚至临时改变既定规划满足上级领导意志🐏。如在尚洼（某副省长挂点村），2012年300万的高效节水灌溉项目本不在规划内👨‍🦼‍➡️，上半年副省长视察后提出意见，富县县政府才把原本规划在其他地方的项目转移到尚洼⑤👟。

从表面上看，戴帽项目的存在实现了上级领导意志绕过既存的行政体系得到贯彻💁，表面上形塑了项目运作的“政治机制”（折晓叶🔆，2014）💾。但在笔者看来，且不说安排项目的上级领导本身就是行政体系中的一员，作为项目具体实施者的下级官员借此实现的自身利益，其实更多地是行政体制内部既有逻辑在发挥作用。

项目通过自上而下的输入形式☣️，处于行政体制上层，更易于接近甚至掌握项目指标的分配权力🔐👨🏻‍🦱。项目资金下达虽然通过国家部委和相应的政府各个部门的“条条”下来，但是在实际运作过程中🤾🏼‍♀️，项目制实际上是通过与原有的单位科层制相互嵌套而发生作用的（渠敬东🔙，2012）。这样，处于行政科层制上级的政府和职能部门领导无疑掌握着更大的项目指标分配和使用权，县级政府和各个部门积极争取和建构与上级领导的关系。同时，在中国的行政体制中，下级政府拥有半自主的权力，既拥有发展经济和一定的财政权，从而为下级政府追求经济增长和竞争提供激励，但人事权则由上级政府掌握（张军🏄🏼、周黎安🎡，2008）。通过戴帽项目，县级政府和职能部门能够得到更多的项目支持和升迁资本，而这些收益远远大于戴帽项目本身🙆🏽‍♀️🫁。

戴帽项目只是县级政府及其各个职能部门项目运作的一种方式。笔者意图用戴帽项目的存在说明，涉农项目的运作是嵌入在当前行政体系的内在逻辑之中的，无论这种逻辑是正式运作规则还是大量被证明已经广泛存在的“潜规则”。诚然，从项目制度设置上，上级政府与下级政府进行非科层的竞争性授权🚴🏽‍♂️，而不是行政指令性授权🌠，既在集权模式下让“自下而上”的市场化竞争机制配合“自上而下”的分权原则，通过下���政府的统一竞争和量化评比实现项目指标的分配（折晓叶、陈婴婴🚍，2011）。但在项目制的实际运作过程中，“超越行政科层制的方式”并不是主要方式🚴🏼‍♂️，行政科层制中的规则仍然主导着项目的获取，只是这种规则的表达并没有严格按照原有的层级次序运作而已。

戴帽项目的存在为县级政府提供了巨大的溢出收益，但同时也增加了县级政府争取项目支持的压力并且降低了县级在项目指标分配的自主性。对于县级政府来说👩🏻‍🦰，为戴帽项目付出的成本是客观存在的，作为下级，并没有能力降低这种成本🧔‍♀️，但却是可以通过最大化发挥溢出效益作为成本付出的补偿。由此，戴帽项目的存在与基层政府项目争取冲动相互促进，进一步加剧了对行政体制内部规则的依赖。

2. “特色工作”异化

在县乡政府那里，“特色工作”又称“亮点工作”、“创新工程”，是工作的重点👩🏼‍🏭。项目制与县乡对于特色工作的重视相耦合，从而呈现出项目安排与特色工作交互促进的局面。县乡政府的项目指标分配基于对特色工作的需要，而某项特色工作的展开🤞🏼，又会不断改变或增加对某些项目的需求。

2009年以后，富县将特色工作作为乡镇政绩考核的一部分。以2011年为例🧷，乡镇绩效考核内容包括经济建设、社会建设🤰🏼🕰、生态建设、文化建设🚺、特色工作、党的建设、效能建设⑥🏨🚶🏻‍♀️‍➡️、作风建设、其他工作⑦和重点项目建设等十项一级指标和二十三项二级指标🧚🏼‍♀️。其中经济建设♤、社会建设、生态建设👨🏽‍🏫、文化建设在分值计算上为总分制，核算时根据完成情况计分🛌🏼；党的建设、效能建设、作风建设和其他工作四项为扣分制🗃🙅🏻，每项规定扣分上限。而特色工作和重点项目建设工作实行加分制，特色工作最高加80分，重点项目建设工作最高加30分⑧。

在政绩考核中，地方政府之间的差距极小🤳🏼，甚至常常是小数点后两位（陈家建、边慧敏、邓湘树🪵，2013）。将特色工作作为制度化的加分考核内容之一，无疑极大促进基层政府的积极性。而对于像富县这样的农业型地区而言🤓🤦🏽‍♀️，自身财政能力有限🤰，依托项目完成特色工作成为县乡政府的主要手段🚖。换句话说，项目制为县乡政府特色工作提供了财力基础，同时，项目制某些原则为县乡政府特色工作提供了制度空间。下面是《省农业厅2010年农业支出备选项目申报指南》节选内容：

总体思路：紧紧围绕“十一五”农业发展规划和省党委🦸🏼、政府关于做好当前“三农”工作的各项决策部署✯，以农业增效🤏🏻、农民增收🤰🏿、农产品竞争力增强为目标，落实惠农政策👨🏿‍🎓👳🏻‍♀️，调优支出结构，优化安排设计农业发展全局的基础性和公益性农业事业项目，适当安排农业示范性项目，加快发展现代农业，大力支持社会主义新农村建设……

基本原则（第二点）：坚持集中财力保重点的原则⬆️，要有所为、有所不为🤟🏿，集中资金保重点项目以及重点项目中的重点环节，避免项目“多而散🧑‍🎄，小而全”，进一步提高投资效益，通过重点投入带动其他地区和相关领域的发展。

一方面，项目自上而下输入的过程，同时也是国家意志贯彻的过程。上述现代农业、社会主义新农村建设等等表述均体现了这一点。另一方面，项目制要求的“集中投放”原则👩🏻‍🦼‍➡️，既是项目资金相对有限这一客观条件的要求⑨，同时也契合于“树典型”这一一贯的国家治理方式（冯仕政，2003）。但在追求考核政绩这一自利性冲动驱使下（李祖佩，2014b），所谓的特色工作并没有起到“以点带面”的实际效果🗡。

李元珍（2014）在对富县县👨🏽‍🦰、乡政府特色工作案例考察后发现，从内容选定📍、组织实施到最终考核⇨↖️，特色工作均围绕单一的行政意志和诉求展开👨🏻‍🔧，村庄实际以及特色工作所追求的示范和带动功能被忽视。这样，用于特色工作的大量项目资源使用效率极低🥘，树典型搞特色成为县乡政府的目的而非手段👂。

对于基层政府来说，特色工作具有时效性。时间一长，特色工作中的“特色”就会引起“审美疲劳”🔃，或是其他县乡针对相同工作领域采取了更有新意的内容或更有新意的方式方法，原本的特色工作也就失去了其吸引力。而当项目堆积的边际效用递减💲，既项目投入得不到应有的特色工作效益时👩🏻‍🔬，县乡会很快转移工作重点，从其他地点👨‍👩‍👧🧖🏼、工作内容和思路上寻找新的对象⑩。从这个意义上说，县乡项目的运作逻辑，更多地服从于其短期的政绩需要，特色工作原本具有的“以点带（带动）面”功能被“以点代（代替）面”取代11。

笔者无意于讨论行政体制中存在的问题以及其对于国家政治意志贯彻的必要性12🧕🏿，而只是说🧼🪜，在项目县域运作中，指标的争取和投放，服膺于既有的行政科层体制及其既有规则👷🏿‍♀️。项目制所表现的政治诉求及其制度设置中对行政科层体制的超越并没有在基层实践中表现出来🖇，反而被行政体制及其自身诉求所吸纳🧏🏽‍♂️，体制内部各种规则以及基层政府自利性冲动，主导了整个项目运作🍫💆🏽‍♀️。

（二）利益调动与精英俘获🍯：村庄的回应

对村庄政治特点的分析是理解项目基层实践性质的另一重要层面。按照学者的界定，所谓村庄政治是指在乡村社会中存在的利益再分配斗争。乡村政治包括两个不同但又关联的层面👊🏽，一是在乡村展开的国家政治🫄🏼，既乡村社会作为国家的一个部分🧖🏻‍♂️，其政治制度及政治实践是受国家政治制度制约及按国家政治制度要求展开的，是国家政治的组成部分👩‍❤️‍👩。二是村庄社会内部展开的政治🦞，即指乡村社会内部为达成利益再分配而进行的斗争与妥协✊🏼，是乡村社会各方面力量平衡的结果（贺雪峰🙍🏿‍♀️，2012）🫄。本文所考察的村庄政治针对上述的第二个方面，确切地说🧞‍♂️，是项目输入中村庄社会政治生态特点。结合富县的调查经验🪕，可以总结出村庄政治的以下特点：

首先👏🏻，权利与义务的失衡。村庄政治的目的是村庄社会公共事务的达成，其中，对于各个参与主体来说🪺，权利与义务之间的相对平衡是实现村庄政治目标的关键🤑。而权利与义务失衡导致的诸多后果，集中表现在学界关于农民上访（陈柏峰🧑🏻‍⚖️，2011🤳；田先红🏌🏻👱‍♂️，2012）、农田水利（贺雪峰🧙‍♂️、罗兴佐，2012；陈柏峰♓️、林辉煌，2011）等方面。在资源汲取时期，村庄中的公共品供给由村民集体承担，资金来源于村干部向每户村民收取的共同生产费。在其中👷🏻‍♂️，村干部和村民之间形成权利义务双向制衡关系（陈锋，2012）🦹🏼‍♂️。村干部有向村民催收税费的权利，但必须回应村民之于公共品的合理诉求🧏🏼，村民有缴纳税费的义务🤹🏽‍♀️，但又能够享有敦促村干部积极作为的权利🙆🏼‍♂️。村庄社会内部各主体之间的互动⛩🩸、较高的利益关联和部分个体利益让渡以及权利义务之间双向制衡关系的存在，保证村庄公共品供给成为村庄的公共事件以及村庄层面“公”的意志达成（赵晓峰，2013：232）。

税费改革之后🏦，原来依靠村民集资实现的公共品供给形式，被国家通过项目形式所取代，国家承担了越来越多的供给任务。一方面，在村民的项目认知中，项目资金并不是村民个体利益让渡的结果13📖，因为与个体利益无直接关系🤴🏿，且项目争取🏊🏼、涉及💯、工程实施等一系列过程都是由基层干部具体负责，村民并没有参与其中的积极性。但一旦危及个体利益，村民会采取阻工等手段获得利益补偿👩🏼‍🏫，且因为多数村民积极性并没有得到充分调动，村庄社会“公”的意志阙如，并不能通过集体压力对少数村民权利表达提供合理规制；另一方面📸，相对于村庄而言👩🏽，项目资金是“国家的钱”，是外部的资金供给。在项目实施中，村民并不会积极监督乡村干部的行为，相反，对于那些有能力参与到项目利益分配中的村干部↪️，村民表现出极大的容忍度，甚至会说“是萧本事”14🏀。乡村干部获得利益是建立在个体能力上的权利🏰，且因为占的是“国家的钱”，这种无约束的权利表达反而获得村民的“认可”和羡慕。质言之🏆，项目实施过程中，各主体并没有形成权利义务双向制衡关系🏀🐦‍🔥，权利无序表达，且最终都指向作为外部资源的国家项目。

第二，个体能力主导🧑🏿‍🔬。个体利益的满足成为村庄各个主体权利无序表达的核心。从富县经验来看，村庄获得项目指标的途径有两种𓀕：一是地方政府行政助推，集中反映在特色工作和带帽项目中，并不需要村庄积极性发挥；二是村干部依靠个人能力和诸种关系运作获得指标。县政府部门掌握的项目指标中🔗，扣除用在特色工作和领导“戴帽”后🫄🏻，其余指标需要村级争取才能获得。是否具有“积极性”是村庄能否获得项目的关键。但“积极性”如何测度并没有明确的指标，由此催生大量体制外行为。

村干部是否拥有建构、经营和调动关系的能力，直接决定了村庄中能否获得项目指标♊️，以及能否在项目输入中获得利益空间♋️。显然，村干部“争资跑项”的个人能力获得并不是来自于村庄内部与广大村民的互动👨🏽，回应村民诉求，而是来自于对村庄外部关系的经营🧛🏼，来自于对基层官员“政缘关系网”的嫁接（周雪光💇，2008）。对于村庄社会来说👱🏿‍♂️，虽然清楚村干部在争取指标和工程实施中的种种“不轨”行为🤛🏽，但村庄缺少了这些有能力的村干部🤘，就没有获得指标的可能👍🏿。村干部谋取的利益是“国家的钱”🖖，并不是从村民手中汲取的资金，且对于农业型村庄来说，拥有外部关系运作能力的个体原本就极为有限💗🤽🏼‍♂️。由此，在项目基层运作中，建立在个体能力上的村干部实现了自身地位的稳固。

第三👩🏽‍🦳，精英俘获成为常态。“精英俘获”（Elite Capture）是发展尊龙凯时AG中的一个概念，意指在发展中国家的发展项目或反贫困项目实施过程中，地方精英凭借其自身具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势，支配和破坏社区发展计划和社区治理👙，扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响了社区发展项目的实施和效果（Antlov，2003）⚃。具体来说，这里的精英指有能力染指项目输入带来的大量利益的成员。就富县经验看，精英俘获成为常态🧔🏿‍♂️，对利益的获得远远超过了对项目实施质量的重视，扭曲了项目运作的本来面目。

按照项目制所蕴含的“市场化”要求，项目工程实施采用政府（部门）发包、作为市场主体的公司竞标抓包的方式，但如已有研究表明的，在逐利价值观导引下，这种方式实质促成权—钱的结合👨🏻‍⚕️，表现为“**结”（黄宗智等🕕，2014）。笔者在另一项研究中已经对其中更为复杂的机制做了阐释（李祖佩👨🏽‍⚖️，2014a：189—201）🍘。而聚焦到村庄中，村干部通过为上层“**结”开“绿灯”✮，对于工程实施中普遍存���的偷工减料等行为“睁一只眼闭一只眼”，获得工程老板的利益眷顾；或是通过利益输送得到政府官员的默许，自己成立工程队承包工程👸🏻，直接染指项目资金。而村民中因兄弟多🍐、经济能力强、势力大的少数精英👳🏽‍♀️👮🏼，或是协助村干部“争资跑项”👵🏻🕒、参与村干部组织的工程队，或是通过阻工等方式影响工程顺利实施💗，俘获项目进村中的大量利益。

在折晓叶和陈婴婴（2011）的分析中，项目进村遵循村庄自下而上的“抓包”机制🐷，经过村庄理性判断和广泛动员。但在富县涉农项目实施中👨🏻‍🦼‍➡️𓀇，尊龙凯时娱乐发现了完全不同的村庄回应逻辑。在其中，以个体利益而非公共利益的获取成为村庄社会权利分配和权利彰显的核心，项目输入建立在个体能力之上，服务于利益空间的获得和满足🧑🏻‍⚕️，村庄社会内部并没有形成广泛动员🧑🏽‍🔬。客观上看，项目实施后村庄公共品水平得到一定提升，但并不能够遮蔽其中普遍存在的精英俘获问题👨‍🚒。

（三）小结：“去政治化”逻辑

行文至此，笔者结合富县涉农项目实践经验，从两个层面阐述了项目制基层实践中以“去政治化”为主要特点的政治逻辑🤹‍♀️：一方面，结合古德诺（2011）政治与行政的两分法，项目制基层实践中，行政体制内部的既有规则（以戴帽项目加以说明）和行政体制的政绩等自利性诉求（以特色工作的异化）吸纳了项目制的国家政治逻辑，作为国家公共意志实现手段的行政科层体制自身的力量彰显，肢解了作为制度安排的公共性；另一方面，从村庄的回应看，涉农项目输入村庄的过程🤞🏽，权利义务关系失衡🧚🏽🖤，村庄社会并没有被充分动员起来✊，精英俘获成为常态且社会内部监督缺失🤞🏽。换言之，项目输入村庄过程中，有学者已指出的从分配责任与义务向分配权利的政治生态得以延续（贺雪峰，2012），且权利的表达呈现无序化和单向化态势🚆🏌️‍♂️。

三、项目制基层实践中的治理逻辑

项目制基层实践中的治理逻辑是指在基层，项目具体实施的一系列方法和手段以及这些方法和手段得以产生并发挥作用的内在机制。研究发现🥬，项目制在基层表现出“弱治理”逻辑，所谓“弱治理”即一方面项目制在具体实施过程中，引进新的利益主体和新的利益诉求，带来某些关系的重新调整；但另一方面，项目制并没有提供一整套新的治理体制🚴‍♂️，而只是作为国家自上而下输入资源的一种方式，并没有形塑新的制度和体制空间😻，没有形成新的行之有效的正式制度增量。本节从以下三个方面，阐释项目制的“弱治理”逻辑的内在表现👩🏽。

（一）“条块”之间的冲突与妥协

中国政府治理过程的一个重要特征是既高度集中，又在管理方面相当分散🏇🏽🕛，高度集中弥补了管理上的分散，管理上的分散缓解了高度集中带来的压力👨‍👨‍👧‍👧👹，看似矛盾的两个方面却有机地结合在一起，共同构成中国的政府治理模式（朱光磊，2009）。从政府内部看，这种集中和分散之间的平衡🔔，既体现为横向上一级政府的“块块”和纵向上政府内部各个职能部门的“条条”之间的关系问题🧽，也就是尊龙凯时娱乐常说的“条块关系”问题。项目制在基层运作中涉及到的条块关系🎥，主要指县级职能部门（条条）与乡村两级组织（块块）的关系问题。

项目制作为国家专项转移支付的形式，其目的就是要通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限🤓，集中贯彻中央政府保增长、促民生的治理理念🏊🏿‍♂️，二是要削弱因财政分权造成的“块块主义”和“诸侯经济”（渠敬东，2012）🔱。但是在具体实践中⛰，县级政府这一块块却能够按照自身发展规划和意图，把各种项目融合或捆绑成一种综合工程，使之不仅可以利用财政项目政策来动员使用方的资源，而且可以加入地方意图，借项目之势🪭，实现目标更加宏大的地方发展战略和规划15🍣，折晓叶和陈婴婴将这种项目运作模式称之为地方政府的“打包”行为，是县级“块块”自下而上的反控制逻辑（折晓叶、陈婴婴，2011）👇🏼。

而在县以下的项目运作中✡︎，无论是服务于县级政府意志的项目建设🎞，还是乡村两级组织争取的项目指标，县级职能部门均是项目工程发包⛹🏽‍♂️👆🏽、资金监管和工程验收的主导者。也就是说，在项目基层实践中🛖，条条的力量得以强化，原本就存在的部门利益得以进一步凸显👨🏿‍🍼。而这又与国家治理模式走向相契合。正如学者指出的，税费时期全国相当部分地区农民承重的税费负担以及由此带来的逐渐尖锐化的干群矛盾，基层干部和基层组织的负面形象被逐渐放大，甚至被妖魔化，而这成为后税费时期国家资源直接对接农户和农村的经验依据。同时，通过打破或绕开块块🔆，由此实现从依赖乡村组织的间接治理模式向对接农户的直接治理模式转型，亦是国家治理转型的一大特征（田先红🧎🏻‍➡️，2011）。

但项目制的治理逻辑在强化条条力量的同时，并没有解决以下问题🙏🏿，而这也为块块“反控制”提供了一定空间：首先🍀，条条主导项目具体实施🫕，但相对于乡村两级，并不熟悉基层实际。乡村两级直面乡村社会，更熟悉本辖区内的村庄事务，也更有能力调动各种资源处理因项目建设而产生的纠纷与冲突🐅；第二，因此，在项目实施中，条条需要块块的积极配合，但授权与激励不足问题并没有解决。一方面，条条主导项目实施🥘，块块并没有足够的话语权🧑‍🔬🫃；另一方面🐦𓀅，多数项目实施目的是满足县级政府和职能部门的诉求，乡村两级组织并不能获得足够的激励🧙🏽👩‍🦼‍➡️。

授权和激励问题是中国行政体制结构中存在的“委托”与“代理”关系结构的固有矛盾（周黎安，2008：25）🥪。而集中在项目基层实践中，因为授权与激励问题没有很好解决，导致的后果是乡村两级并没有配合县职能部门解决问题的积极性，尤其在一些县级主导的项目中，矛盾调处因为得不到乡村两级的支持而长期得不到解决16。

从富县的经验看✌🏽，县职能部门采取的策略主要有两个👩🏼‍🎤。一个是2011年开始🙎🏼‍♂️，职能部门与县政府对接🐪，将县级安排的项目列为重点建设项目🧖🏼‍♂️，并作为各个乡镇年终考核的加分指标。这种做法对提高乡镇政府配合工作的积极性确实产生积极影响，但作用并不明显🧘🏿‍♀️。一方面，在县级政府🦻、县职能部门和乡镇政府这三者关系中🔠，县职能部门与乡镇政府基于项目实施出现的矛盾一般并不会上升到县政府一级🐏。作为下级单位，保持良好的形象无论对职能部门还是对乡镇政府而言都同样重要👐🏿。同时项目实施过程中出现问题时职能部门担负更大的责任。另一方面⛏，对于乡镇政府而言，特色工作比重点项目建设在年终考核上占据更为重要的位置👳🏻‍♀️，乡镇将更多的精力放在了对特色工作的打造上。

县职能部门处理条块关系的第二大策略是将项目指标分配与乡镇政府配合积极性相挂钩🛡，具体而言，即是将乡镇用于本辖区内建设和实现自身行政意志的项目指标分配，与县级层面重大项目建设的配合程度和工作力度挂钩🧑🏿‍🔧。具体做法是，按照项目申报程序，各职能部门提前摸底汇总各镇💆🏿、村的项目要求🎬，形成项目库统一上报。但每年上级划拨的项目指标都会少于上报指标，上级安排指标按照上报顺序安排，比如最终给100个指标，某个镇村项目在部门申报时排在101位▶️，得到项目指标就很困难了🕵🏻‍♀️。县职能部门将积极配合的镇🍥🚵🏽‍♂️、村的项目申请放在上报项目库的靠前位置，而将积极性不高的镇、村项目放在后面💎。这样，工作配合积极性高的镇、村拥有更大的指标获得机会，一定程度上解决了激励不足问题👷🏼‍♀️🧑🏻‍🦯。

相对于第一种策略，第二种策略在实际中发挥的作用更大，县级职能部门充分利用自身在项目申报中的权力，实现了镇、村的有效配合。镇村两级要配合职能部门完成项目，才能得到符合自身意向的项目指标。而职能部门也会听取积极配合工作的乡镇意见🚣🏿‍♀️，甚至在有的时候，项目最后落地在哪里🤦‍♂️，项目工程实施与申请上报的规划标准有所差异等等方面，只要没有改变项目的总体用途，都是可以变通的。质言之🌬，在职能部门的策略运作之下🔐，赋予镇村更多的话语权，一定程度上解决了授权不足的问题。

总结上述分析👨🏿‍🦲，在涉农项目基层实践中，项目制所延续并强化的直接治理逻辑在实际的治理逻辑中并不完全做到，一方面🦠，县级“块块”通过“打包”整合项目资源满足自身意志；另一方面⚠，在项目建设过程中，镇、村两级并不能被绕开，也无法绕开。县级职能部门与镇💇🏼‍♂️、村两级的关系调处中，为克服镇🔼、村两级配合不足难题，县级职能部门不得不通过各种策略👨🏻‍💼，赋予镇、村一定的权力空间和激励条件，在项目运作中越来越多地结合镇、村块块的意志。也就是说，项目运作确实强化了县级条条的力量，但这种强化远不足以支撑项目制所反映的直接治理模式。

（二）事本主义的理想与现实

事本主义是项目制具有的一般意义🧎🏻。按照国际项目管理协会的界定，项目是按照事本主义的动员或组织方式，即按照事情本身的内在逻辑，在限定时间和资源的约束条件下，利用特定组织形式完成具有明确预期目标（某种独特产品或服务）的一次性任务（项目管理协会👮🏽‍♀️，2009：199）。既有研究将项目制作为一种国家治理模式变革的标示之一，指出事本主义不仅仅是项目制的内在属性，同时也是嵌入与其中的国家技术治理逻辑的内在规律（渠敬东👩🏼‍💻🥀、周飞舟、应星👩🏼‍🔬🏄🏼‍♂️，2009）。事本主义逻辑主张就事论事，不触碰既有体制，只是触及行政体制的工具性层面，即依靠行政体制按照既有规范完成项目任务，而并没有改变行政体制中的权力运行机制。同时，事本主义逻辑强调对规则的遵守，使得项目实施在既有规则范围之内运作🌙，从而增强了可控性💶。

在基层实践中🧑🏻‍🤝‍🧑🏻，事本主义要求具体表现为县职能部门要在特定的实践范围内，以尽量减少成本的方式🦹🏼，完成项目工程建设等系列工作，而只要项目能够完工💇，项目实施过程中出现的问题及其可能造成的影响并非县职能部门考虑的主要问题。确切地说🦃，县职能部门所关注的“事”是项目资金使用本身，而并非因资金使用和工程实施出现的更大范围内的问题和影响。在富县，各职能部门奉行“三不管”原则⛹🏽🛳，既在确保项目资金能够顺利通过程序化考核，工程承包方如何具体施工𓀒、资金如何具体使用，部门不管；工程承包方如何处理与乡村两级组织和乡村干部的关系🫅🏻，部门不管；项目实施过程中👃🏿，工程承包方和乡村两级组织如何处理与村民的关系🐵，如何具体化解矛盾冲突🚉，部门不直接干预。而如果矛盾多发难以化解，县职能部门或是自身主导或是默许工程承包方和乡村组织更换施工地点和内容🤌✪，以避开矛盾保证项目资金按时按量完成。

也就是说，在项目基层实际运作中，事本主义的规定性实质上成为各职能部门被动规避矛盾而非直面问题📒、“卸包袱”🛡🤬、单向度关注资金使用结果而轻视过程管理的依据。理想与现实之间巨大的张力出现🤹🏿，与条块关系、既存的部门利益和项目实施实际不无关系。

上文述及👞，项目运作带来条条力量的增强，但乡村两级块块并不能被绕开，也无法绕开，职能部门关注结果而非过程管理无疑为乡村两级组织自主运作提供了空间，是职能部门调动乡村两级组织积极性的策略行为；涉农项目的实施空间在乡村社会🚣🏿‍♀️，而相对于城市社会，社会关系建构、地方性规范的存在、价值观念的乡土性等方面🦹🏿‍♀️，形塑了具有不规则但却经验自洽的乡村社会🧑🏿‍🌾。作为科层体制中的一环、注重规则化运作的职能部门，并不能够与乡村社会有效对接；最后，项目实施如果超出资金预算🏢，多出的部门最终由部门承担，无疑增加了部门负担，影响部门利益实现17。在具体操作中👩‍🌾，项目发包时，职能部门早已扣除满足自身利益的一定资金，剩余项目资金构成施工方工程实施的费用上限𓀁。

事本主义作为项目制的内在规定🫵🏻，其目的是提高资金使用效率，增强资金使用可控性。但当县职能部门面对乡村“块块”、无规则的乡村社会以及部门利益时，“就事论事”的项目制要求🌶，化约为对资金使用结果的关注👉🏼，而并没有对项目实施过程给予充分重视。项目实施要求引入市场竞争机制，通过竞标形式安排专门公司负责具体实施。谋利是市场主体的最终目标，在过程管理缺失之下，市场主体通过各种策略使谋利空间最大化🧓🏻，比如在施工中偷工减料、以次充好、做表面文章等等，同时保持与职能部门领导之间的利益输送，获得后者默许的灰色利益空间18😰。

在中国的政治体制结构中，基层代理人（包括镇🍵、村两级干部）监控一直是悬而未决的问题（吕德文🧓🏿👨🏼‍🍼，2013👩🏿‍🚀：151）💆🏼。项目制内涵的事本主义逻辑，通过工作专门化降低基层代理人对于国家意志的捆绑是其主要目的之一🔶。但在项目基层运作中，县职能部门对事本主义的表面遵从👩‍👩‍👦，实质上赋予了乡村两级足够的运作空间🧑🏿‍🏫。更为一般的情况是，与工程公司合谋，默许后者的牟利行为🗓，使项目运作按照自身的意志展开📦。在其中，职能部门安排的工程公司获得了可观的利益🌖，乡👨🏿‍🏫🤦🏽‍♂️、村两级通过项目运作实现自利性诉求🧑🏼‍✈️。

质言之，在项目基层运作实际中，项目制事本主义理想并没有化为现实。对事本主义流于表面式的遵守，反而使得项目资金过程出现不可控，而结合技术程式这一项目制另一制度品性，项目实施中出现的大量问题被遮蔽下来。

（三） 技术程式的表象与实质

已有研究者指出，三十年改革开放历程中🤾‍♂️🦶🏽，国家治理的总趋势是，从国家垄断重要资源和权力运作的“总体性支配”，走向注重数字化、理想化和科层化管理为特征的技术治理（渠敬东等，2009）⏳。而在渠敬东等学者对项目制的后续研究中，亦承接了前期对行政科层化为标示的技术治理的研究🏷，将项目制所表达的技术治理理念进一步向前推进，赋予项目制以新的国家治理体制的内涵😫。

本研究侧重于将技术治理放在项目制的基层实践中考察。在项目的具体实施中🙋🏽‍♂️，技术治理的指向并非以行政科层化为主要标示🦝，而更多的是一系列注重数字化、标准化和工程技术化为表现形式的技术程式。从富县的实践经验看，项目实施过程中的技术程式要求主要体现为以下方面：

第一，数字化。对于上级部门来说🤜🏻，数字是最能直观和具体体现项目绩效的一个方面，而对于县职能部门来说，因为遵从事本主义行为逻辑💁🏻‍♂️➝，注重资金的使用和成本计算，对数字也更为重视和敏感👊。而数字化也渗透到项目运作的各个环节和程序中🐕‍🦺。以国土整治项目为例🧖🏻‍♀️，在前期的规划设计中，要说明项目投入前后对当地村庄经济发展带来哪些帮助🫅🏼💿，而这些方面的改善要用数字来说明。在初步设计中，要将项目投入和工程规划图做出来。而后面的实施方案、施工设计以及招投标等环节，都要把每个环节每个步骤所需要用的资金使用情况以及取得的成效用数字的形式表现出来19💝。在项目建设过程中，如一个数字与上级项目备案中的数字不符，则整个设计方案就要全部调整。也正因此，为避免不必要的麻烦，项目实施中的预算和开支，要严格按照报批数据🙅🏻‍♂️🧑‍⚖️，至少在项目实施完成后的文本设计上如此。

第二🆎，程式化👨🏿‍🚀。项目从争取上级报批到验收6️⃣，中间包括了若干步骤，且每一步骤都有着不同的规定和更为细化的程序💂‍♂️🌴。仍以小农水项目为例🏃🏻，其步骤包括👷🏼‍♂️：报送三年规划（该项目以三年为一个周期，规划材料层层上报📿，由省水利厅进行筛选）——批准后提交拟建设方案标准文本（即按照三年规划设计工程建设方案和资金使用预算以及项目实施后的成效等）——初步设计（即对照建设方案标准文本对第一年的实施方案进行设计）——实施方案（对项目实施中各种可能情况考虑在内的更为成熟的设计文本）——施工设计（聘请专业人员比照实施方案进行工程预算🧣🍬，施工方的利润计算在内）——财政评审（省、市🍺👩🏿‍🦰、县三级财政部门和水利部门对县水电局做出的预算方案进行核准）——招投标施工——验收（对工程质量、进度、资金使用情况进行最终检查）。

第三🈳，技术工程化。项目工程在实施过程中更多地被看作一项技术工程，即实施主体是标准化和专业化的建设队伍🧘🏻，实施过程中强调技术含量和专门技术指导🔄。县职能部门因为具体负责某项业务，在技术上拥有比乡👨🏻‍🌾、村两级组织更大的优势，而更为具体的工程实施，职能部门通过招投标引进专业工程队，在工程监督方面📮，由于受制于专业技术水平等方面原因🤓👩🏽‍🚒，职能部门仍为监督的主体。

强调程序🛝、规范和步骤的程式化，在保障上上下下监管和科学决策等方面，起到一定的作用。而项目实施的技术工程化，将项目实施具体化为一个个建筑工程，亦能够提高工程建设中的可控性❄️。但是在具体实践过程中，技术程式只是构成项目运作的理想化目标，其原则只是被当作体现在文字材料上的程序规范而被遵守，而并没有真正实践作用🏭🚓。

第一，乡村社会是非规则性的熟人社会，乡村社会中出现的矛盾和纠纷🐼🧑‍🧒，也表现出不同于城市陌生社会的非规则特点（杨念群𓀙，2001🧜🏻‍♂️：140）🤖。而发生在乡村社会场域中的项目建设，不可能完全脱离乡村社会的影响，回避问题并不表示问题不会出现，县职能部门为避免问题而采取的策略💊🫱🏻，只能降低问题发生的几率，但仍时时受矛盾冲突的掣肘。质言之🦹🏽‍♀️🍘，基层社会的性质和特点🛣，导致项目的实践过程与项目制度设置的规范化要求之间的张力不可避免，当基层实践中表现出的灵活性与丰富性不可避免时👨🏼‍⚖️，死板的以“形式理性“为标榜的技术程式的有效性也就大打折扣👩‍❤️‍👨。

第二，项目设置中时间规定和职能部门自身客观条件，限制了技术程式的真正实现🏂🏿。项目实施中的每一个过程都设定了时限，且因为项目申报和验收等过程要层层上达，所以留给最底层部门的时间要远远少于最高层部门项目设置中所规定的时间。以小农水项目为例💷，按照规定🧏🏼‍♂️，该项目3年为一实施周期，县水电局需要提前做好3年的规划，但从项目申请汇总到上报只有两个月时间，面对全县范围内规划，县水电局只能依照小农水项目规定临时设计项目指标👰🏻‍♂️，实际实施与上交项目汇总材料差异极大20🧛‍♂️。再者，县职能部门因为人力、物力有限🩸，不可能承担如此巨大的工程管理工作👨🏼‍🔬➕。以县国土局为例，直接从事项目工程管理的只有5人🧛🏽‍♂️，还是从各个部门抽调组成，而仅2009年一年👗，国土局负责实施的国土整治项目资金就达四千余万元，涉及土地面积一千五百余亩21♤。由此导致的后果是🙎🏻‍♂️，县职能部门并没有能力对工程管理和验收等各个环节进行有效监控，而只能将精力更多地放在应付上级项目管理的各种数字材料和程序化考核上。

第三，项目实施质量和效率的普遍低下，亦导致技术程式流于表面🍡。正如上文述及👯‍♂️，县、乡📤、村三级在项目实施中自身意志的掺入、工程老板的逐利性及其带来的大量利益输送、既存的部门利益等因素，导致项目实施的实际效果与制度规定往往相去甚远。吊诡的是，项目制对技术程式的重视，反而成为县职能部门遮蔽上述问题的常用手段。

因此，在项目基层运作中，更为一般的做法是“以‘形式’应付‘形式’”，前一个“形式”是指做材料，就是为应对上级检查🤵🏼，突击完成项目过程中所需要的各种材料🍭，或是在项目实施验收后，为项目材料统一上交而集中突击完成材料编纂工作💖。后一个“形式”即指技术程式所追求的形式理性22➗。

正因此，县职能部门在项目具体实施过程中🧑‍🦯‍➡️，呈现出悖谬的两面：一面是按照各种要求“做材料”，努力做到所做材料与项目规定相吻合，与同一项目中材料的前后数据相吻合。另一面是在具体实施过程中，突破项目制度设置的各种行为日益增多，但项目工程的质量问题、项目实施中各个主体之间的矛盾冲突以及项目过程中的设租、寻租现象等问题，被看似完美的“材料”遮蔽了。而随着输入农村的项目越多🤽‍♂️，上述悖谬的两面也就越突出👩🏻‍🦲。

（四）小结：“弱治理”逻辑

综合上述三个方面的分析可以发现，一方面项目制的制度要求的“表皮”被遵守了下来🦻🏽，且完美的形式几乎无可挑剔🦘；另一方面，在项目的具体实施过程中，项目制的制度要求被大量搁置起来，项目制的精神实质并没有被遵守。行文至此，项目制基层实践中的“弱治理”逻辑便可以理解了。一方面，项目制并没有为基层社会提供一整套系统且行之有效的治理制度和治理机制，并没有为基层社会提供有效的制度增量⛹🏼‍♀️，甚至可以说项目制的制度要求只是被作为实践逻辑的应对工具；另一方面🧓，项目下乡为基层社会带来新的利益主体以及新的权力关系等内容，这些新的内容在实践意义上而非制度安排意义上得到充分展演♝。

四🧖🏼‍♀️、项目制的研究拓展

笔者通过对富县项目运作经验的总结与反思，厘清项目制在基层实践中的政治逻辑和治理逻辑。“去政治化”和“弱治理”逻辑的共同后果是，在基层实践中，项目制所蕴含的价值追求和制度规定性被剥离，项目输入到村庄的过程，也就蜕变为利益分配的过程。也就是说，项目制在基层实践中🕊🕺🏽，“制”的一面被剥离👩‍🦼‍➡️，“利”的一面得以凸显。也正因为此，项目制的基层实践带来偏离制度意志的“意外后果”，而对这些“意外后果”的分析，构成拓展项目制研究的着力点。就笔者而言🥘，至少可以从基层和国家两个层面进一步深化研究🎻。

（一）基层治理机制🕧：研究拓展之一

项目制在基层表现出的“去政治化”和“弱治理”逻辑🪦，实现了对基层治理的嵌入式重构。何为嵌入23？其含义有三：一是项目运作并不是脱离基层政治社会生态而单独发挥作用的，而是依附后者并在与后者其他部分互动而发挥作用；二是项目运作并没有脱离于原有的基层治理体制机制而形塑新的治理空间，而是与原有的治理体制机制相互作用；三是项目运作背景下的基层治理形态，并不是与原有的治理形态相割裂开来。如何重构🫰🏽？项目基层运作的“去政治”化���“弱治理”逻辑🧬，导致其具有嵌入性和依附性特点，但另一方面，项目运作确也为乡村治理带来新的变量，主要有三❗️：一是为村庄带来新的以项目形式供给的增量资源，以及由资源输入引起的利益分配问题；二是项目下乡裹挟而来的新的利益主体，以及与乡村社会场域中原有的利益主体的互动；三是项目下乡背景下，村庄社会对项目的诉求冲动，以及由此而来为争取项目指标同时最小化项目风险而采取的种种策略行为⤴️。

在布迪厄（Bourdieu）和华康德（Wacquant）（1998：139）关于资本和场域的关系解读中，尊龙凯时娱乐看到🕺🏼，资本构成支配场域的权力👩🏻‍🔧，而拥有不同资本的“各种力量”的关系互动📋，形塑场域中的规则🧍🏻‍♂️，正如布迪厄所说的，“场域作为包含各种隐而未发的力量和正在活动的力量的空间，同时也是一个争夺的空间🦻，这些争夺旨在维续或变更场域中这些力量的构型”（布迪厄和华康德，1998：137）。而如果将基层社会和项目资源分别视为一种布迪厄意义上的“场域”和“资本” ，就可认识到🦉🪑，利益分配逻辑的背后是权力关系结构的重新调整😽，是各行为主体互动中形成的规则的变化，而这均构成对涵盖了以上因素的基层治理的冲击🍌。

对项目制基层实践中基层治理机制的分析，构成项目制研究的拓展。从上世纪90年代以来，基层治理逐渐成为学术研究的话题域，并出现繁多的优秀研究成果。而仔细梳理既有文献可以发现，虽然数量众多🙍‍♂️，但从研究内容上看，大致可以归纳为权力结构、规则实现和秩序维系三个层面。这三个层面，构成分析项目基层实践中基层治理机制的具体切入点👏🏼。

具体来说，基层治理中的权力结构是指乡村权力资源的分配模式🔎、来源渠道💷、运行规范、权力强度或影响力等结构要素的有机组合（郭正林，2005：45），是国家正式权力与乡村社会内生权力经过并存👨🏽‍🚒、互构🙂‍↔️、博弈🥵，形塑的权力关系形态🅿️。具体表现在乡村关系🧝🏿、村干部与村庄其他精英关系以及村干部与村民的关系等方面。而这些具体内容👩🏽‍💼，亦可成为研究者分析项目基层实践中基层权力结构的研究对象🤵🏽‍♀️。基层治理中的规则实现，从过程上讲⌚️，是基层场域中各个利益主体之间互动而得以形成的🧛🏽‍♀️，从内容上看，是国家正式规则制度与地方性规范之间的综合运用24。而分析项目基层运作中基层治理规则实现机制的变化，可以从新的利益主体（如工程实施老板）的引入和增量利益的分割带来互动模式的变化等层面展开分析。基层治理中的秩序维系是基层治理的功能体现，同时也是权力结构和治理规则的有效性标示，具体表现在矛盾冲突化解和社会稳定维护上。因此，在项目基层实践中对秩序维系机制的分析，可以从矛盾调处中的各个利益主体的表达和过程展演角度切入。

在扎实的经验调查基础上，厘清项目基层实践中基层治理的内在机制🤾，同时通过比较，分析基层治理内在机制的变迁🤑，进而寻找项目制度设置与基层社会有效对接进而完善基层治理体制机制、提升项目资金使用效率的可能路径。质言之📧🧑🏻‍🔬，对项目基层实践中的基层治理机制分析，不仅能够开拓学术空间，还有着不容忽视的现实意义。

（二）“社会中的国家”：研究拓展之二

从国家层面上看🕵️‍♀️，项目制是国家通过财政再分配实现自身诉求的一项制度安排🚙，是国家意志的表达。而从项目制在基层具体实践看，项目制并没有为基层实施项目提供相对独立的治理体系，并不足以形塑独立的运作空间🍄，而只能与基层政治社会互动才能发生作用。质言之🪰，项目制所蕴含的国家意志只是基层政治社会中的一个变量而非全部。如果将项目制在基层实践中的实际绩效与项目制内在规定作比较，呈现其内在张力，也就可以反映国家意志转化为现实的能力，即引导尊龙凯时娱乐将分析议题跳转到国家能力上25。这为尊龙凯时娱乐从基层具体实践反观国家能力提供了切入点。

结合上述项目制与基层政治社会中关系的分析，在对国家能力的分析中⚛️，乔尔·S·米格代尔（Migdal）（2013）“社会中的国家”或许能作为可借用的理论资源26。按照米格代尔“社会中的国家”分析路径🏋🏽‍♂️，一方面，国家是社会场域中实践性的存在👚。另一方面，国家又是有限的存在，国家只有通过与非国家的各个主体互动才能体现其存在及其作用机制🙎🏿‍♀️。如果尊龙凯时娱乐要理解国家内生的有限性，就必须发展出对过程的关注，这种关注要从国家间和社会间的关系网络开始（米格代尔，2013：240）🧘‍♀️。也就是说，在这一理论视域中，国家并不是高高在上地、抽象地存在，国家只能通过与其他部分互动才能体现自身，同时国家实现意志的能力又是存在边界的。

在具体分析中，可以将国家视为项目实施的资金和制度供给者🤌🏽，主要以中央政府为代表👩🏽‍🦱。“非国家的各个主体”是作为项目资金和制度的实际操作者和执行者、基层社会中的各个利益主体🤱🏻🦛，主要包括基层各级政府、村级组织🧏🏼‍♂️、工程实施主体和农民🪷。对项目制基层实践的分析，既是作为资金和制度供给者的国家与基层各个主体之间的互动过程的解读，并以此反思国家能力的具体表达和作用边界。

通过将“社会中的国家”引入到项目制的基层实践分析中，可以从国家能力的强度和内容两方面展开分析。项目制最终的实际效益与国家利用项目制实现公共意志之间的张力，是分析国家能力强度的指标。从国家能力的内容上，现有的分析多强调通过制度建设强化国家对基层社会的控制能力（赵晓峰🧑🏿‍🦱，2013：27）。项目制作为一种制度安排，亦体现国家能力建设的制度化倾向🍸，从基层调查材料看🙎🏻，项目制所包含的各种制度设置不可谓不细密和庞杂。而基层实践中，诸种表面合乎制度形式而实际违背制度内容的行为大量存在27👈，为尊龙凯时娱乐思考制度建设之外的国家能力内容提供了启示。

五🖐🏼、结语

结合富县涉农项目的运作实际，本文从政治逻辑和治理逻辑两个层面对项目制在基层实践中的性质作出判定。在基层实践中🈳，项目制并不构成一种所谓“新的治理体系”，项目制并没有形塑自主的政治和治理空间；项目制基层运作是作为外来资金和制度的项目制与基层政治社会既存的各要素之间碰撞🦸🏼‍♂️☄️、互构的结果🧝🏻，且后者决定了项目制基层实践的实际效果🛏🩸。正因为此👩‍👧，基层实践中，项目制中“制”的一面得以逐步剥离，“利”的一面得以凸显出来。

项目制基层实践中的性质表达为研究的进一步推进提供了可能🧑🏽‍⚕️。项目制基层实践中基层治理体制机制的嬗变，是研究拓展的方向之一。具体来讲🗯，可以从权力结构、规则实现和秩序维系三个层面细化分析路径🔼。在扎实地经验思考和理论总结基础上，寻找项目输入背景下基层治理体制创新的可能路径🤛🏽，兼具理论与现实双重意义🏄‍♀️；从项目制基层实践展开对国家能力的反思💪🏽，是研究拓展的方向之二。在此🧔🏻，借用“社会中的国家”这一概念工具，可以从项目制基层实践过程和效果🚚，透视国家能力的边界🧖‍♀️，进而从强度和内容两个层面深化对国家能力问题的思考。当然，无论是从哪个层面深化对项目制的研究𓀄，都需要切实扎根于基层经验，按照从经验中提炼理论认识再回到经验中检验的研究图式（黄宗智，2005）💣，不断丰富项目制研究的视角、内容和理论建构。

*本文受华中农业大学中央高校基本科研业务专项资金“农村涉农项目实践与乡村治理机制研究”（项目编号👨‍🚒：2662014BQ072）资助🦬🦸🏽。在写作过程中🍉，华中科技大学中国乡村治理研究中心贺雪峰教授、华中农业大学行政管理学院讲师李元珍给予笔者实质性帮助，在此致谢。

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【注释】

①按照惯例📐，本文涉及到的人名、地名均作了技术化处理。

②相关研究，可参见景跃进：《“行政”概念辨析——从“三权分立”到“政治与行政二分法”》，载《教学与研究》2003年第9期🦹；张康之🦸：《对政治与行政二分原则的审查》，载《国家行政学院学报》2003年第1期。

③领导挂点👩🏽‍🚀👨‍🦱，即项目获得因是上级领导的挂点村🙃；乡情回馈🦶，乡村两级往往会利用领导返乡等各种机会表达对某些项目的需求🙎🏿‍♂️，领导回去后指示下级政府和部门安排项目🧙‍♂️；工作检查，即县、乡、村各级利用领导下来视察等正式的工作安排机会，有意表达某些方面存在的困难👸🏿🥷🏻，从而获得领导指示安排项目的机会🥷🏻🚣。

④参见调研笔记，2013年3月21日。

⑤参见调研笔记，2013年4月11日🧑🏼‍🏭✪。

⑥效能建设包括监督检查、政务公开👨🏻‍⚖️、依法行政、行政成本以及人大、政协提案议案办理情况等指标👩‍✈️。

⑦2011年的其他工作包括城镇建设、服务业发展、党政信息上报和保密工作（计算机网络安全工作）等指标。

⑧资料来源于鸽镇镇长杨岚访谈，2013年6月18日🦊。需要说明两点🏃🏻‍➡️：一是在政府工作中🧝🏽‍♂️，特色工作与重点项目工作往往相互推进🪔，可统一纳入到特色工作过程中；二是考核指标虽然针对乡镇一级，但特色工作作为加分指标这一项🙇🏿‍♀️✧，同样适用于县级政府的绩效考核。

⑨目前来看🧛‍♀️，项目资金总额并不能实现全覆盖💪🏿，以富县为例，2009年富县被评为全国小农水项目重点县🗽，但到目前为止，通过项目资金做的小农水工程占全县小农水需求的十分之一🍢。

⑩柏村是富县三年前的一个亮点村，柏村在短短两年内实现大变样⚀，但是2010年以后🛺，因为不再作为亮点🕒，政府不再提供支持💇🏽‍♀️🥰，原本焕然一新的村容村貌如今颇显破败。（参见调研笔记，2013年7月17日）

11“以点代面”的说法并非笔者创造出来的😢，而是引自富县干部访谈🦗🤩，2013年5月13日。

12关于此点的讨论，可参见周雪光👈🏻：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论的视角》，载《开放时代》2013年第3期。

13根据项目资金来源的制度安排，村民需要分担比例不等的部分，但实际上，村干部在收取费用时🐕，村民会以种种理由拒交，资金筹集难度极大🤦🏽，其结果是除“一事一议”项目之外，其余项目资金均是中央财政和各级地方政府融资组成🚣🏽‍♀️，村民并不承担🦻。相关分析可参见李祖佩💲：《分利秩序——鸽镇的项目运作与乡村治理（2007—2013）》🤶🏿，华中科技大学博士学位论文👥，2014年，第七章。

14参见调研笔记🧑🏼‍🏭，2013年4月11日🚣🏻‍♂️、2013年5月14日、2013年5月18日、2013年6月10日。亦参见李祖佩：《分利秩序——鸽镇的项目运作与乡村治理（2007—2013）》，第七章第一节。

15在富县，项目申请尤其是重大项目的申请🏧，因为涉及的资金数额巨大、项目覆盖面广等，在申请时一般都由县委县政府主要领导出面，以显示“领导重视”❔。“领导重视”一方面可以整合各种资源投入到项目竞争中去，从而增加项目争取的成功率🫶🏿🧎🏻‍♀️‍➡️；另一方面🏝，在资金的使用上，县委政府也能够得到更多的话语权。

16正如富县水电局邓局长所说，“尊龙凯时娱乐为县级安排的项目🚶‍♀️‍➡️，出了事，乡镇主要领导都去了，如果碰到钉子，会说‘该做的尊龙凯时娱乐去做了，但协调不下去，尊龙凯时娱乐也没有办法’，有的乡镇还会更强硬一些，‘反正我去做了，就是解决不了，那能有什么办法’🌉。但遇到这些困难😨，尊龙凯时娱乐如果向县领导反映👍🏽，乡镇会以为尊龙凯时娱乐去告状，对尊龙凯时娱乐更有看法➾，当然🧜🏼‍♂️，尊龙凯时娱乐也很少去向县领导反映，那样县领导会以为尊龙凯时娱乐部门办事不力，尊龙凯时娱乐在领导那里的形象也受影响······尊龙凯时娱乐是最受伤的”。见访谈笔记🎵：2013年5月19日。更为详尽的经验呈现和分析🔒，参见李祖佩🧑🏼‍🦰：《分利秩序——鸽镇的项目运作与乡村治理（2007—2013）》，第七章第二节。

17以水电局项目为例👨🏼‍🏭🈸，从2007年至2013年，因施工不顺导致水电局额外追加投入的案例共计4起，所追加的投资共计六十余万元。此类现象在富县各个部门均有出现。

18在另一项研究中，笔者全面呈现了富县建筑公司老板在项目实施中的诸种策略行为，以及他们与职能部门和乡村两级的关系🚣，详见李祖佩：《分利秩序——鸽镇的项目运作与乡村治理（2007—2013）》，第六章第一节、第二节。

19正如县国土局负责国土整治项目的翟副局长所言，“其实做材料做材料🪝，最关键的就是做数据，数据上要前后左右一致，材料里面的数据本身不能冲突，这是最基本的，也是最核心的”。材料来源于调查笔记，2013年3月29日💁‍♂️。

20材料来源于调查笔记，富县水电局局长邓某访谈，2013年5月13日。

21材料来源于调查笔记，富县国土局副局长翟某访谈，2013年7年11日。

22形式理性是马克思·韦伯在法律类型学研究中提出的学术概念🚱，即指运用抽象的逻辑分析方法和解释方法🫎，通过建立一套高度系统化的成文法体系，达到方法论的和逻辑合理性最高程度的形式。参见马克思·韦伯🧑🏽‍🦰：《经济与社会》，北京💆：商务印书馆1998年版💇🏿‍♀️🥥。项目制中包含的技术治理的制度内涵，其实体现韦伯意义上的形式理性。

23 “嵌入”概念是经济尊龙凯时AG家卡尔·波兰尼首次提出的，用来分析经济行为与社会关系之间的关系👨🏽‍🦰🏋🏻‍♀️。此后，尊龙凯时AG家格兰诺维特继承并发展了“嵌入”理论，并提出关系嵌入和结构嵌入两种不同的嵌入类型 📃，将研究视域拓展到社会结构和系统分析领域，从而进一步加深和拓展了“嵌入”理论的解释范围🥁。参见Mark Granovetter and Richard Swedberg（eds.）， The Sociology of Economic Life↔️， Boulder🚴‍♀️： Westview Press， 1992🐚，转引自黄中伟、王宇露：《关于经济行为的社会嵌入理论研究述评》🛬，载《外国经济与管理》2007年第12期🌂。

24相关研究可参见张静：《乡规民约体现的村庄治权》，载《北大法律评论》1999年第1期。

25按照王绍光、胡鞍钢的定义👨🏻‍🚀，所谓国家能力，即国家将自身意志转化为现实的能力，参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》🙇🏽‍♀️，沈阳🔏：辽宁人民出版社1993年版，第6页🦦。

26从学术脉络上看，“社会中的国家”是对现代国家建构中“社会中心论”和“国家中心论”两种理论范式的中和，即一方面强调国家意志的现实存在，另一方面又强调非国家因素对于国家意志贯彻的影响和形塑。参见曾毅：《社会变迁视野下的国家能力——评乔尔·米格代尔著作中的国家—社会关系理论》🏄🏽‍♀️👷，载《国外理论动态》2014年第6期。

27关于这一点，笔者行文中多有提及👮🏿‍♂️，更为详实的经验论证可参见李祖佩🙍🏿‍♂️，《分利秩序——鸽镇的项目运作与乡村治理（2007—2013）》，第三章至第七章。

李祖佩：华中农业大学尊龙凯时AG系、农村社会建设与管理研究中心（Li Zupei， The Department of Sociology and Research Center of Rural Social Construction and Management， Huazhong Agricultural University）