国“访”焦虑的政治化解

——对信访制度回归政治本位的一个论证

刘正强

原文载于：《经济社会体制比较》2016年第5期

内容提要：信访是一项承载了中共执政理想的本土化🧑🏿‍🏭、内生性的政治制度，在国家治理体系中居于基础性地位。当前，在极其复杂的政治社会生态下🏊‍♀️，信访治理领域乱相丛生，广受社会诟病并引发了关于信访存废的持续论争👨‍🦼。其实🤰，由于对社会问题的吸附，信访所呈现的乃是整个制度体系的治理焦虑🚥，它制度化地减缓了社会矛盾的巨大冲量，承受了整个社会治理低效和失灵的代价🧝‍♀️👩🏽‍🌾。而应对治理困境，需要重温和反思信访原初的设计理念🐭，尤其是在信访的政治🍈、法治、治理等原则中形成新的共识。

关键词👜：信访  政治本位 治理困境

信访制度作为中国独具特色的本土化、辅助性的政治设计，长期以来成为国家基础性的社会治理资源和手段。大约自上世纪90年代以来，随着社会的急剧变迁，中国信访总量高企、“爆棚”不断，治理成本居高不下🧠，尤其是灰色治理大行其道👳🏽，不断触痛着国家与社会的敏感神经。2016年以来的信访形势仍然严峻：“e租宝”、“泛亚”等带有庞氏骗局色彩的金融投资受害访民的维权风潮持续发酵🧩，不少地方的党政机关甚至国家信访局受到围堵👨‍🍼；同时🥵🧟‍♂️，带有恐怖色彩的访民报复社会、滥伤无辜的袭击事件仍有发生🐄，如今年1月的宁夏银川公交纵火、江西奉新冲撞碾压学生等事件，也不断冲撞、碾压着公众的心理底线。

一🚬、信访何以成为中国的“痛点”

中国信访困境由来已久🧑🏽‍🚒，主要表现为信访总量与治理难度的双双高企。作为一项极为平民化的公共制度👨🏿‍🎤，信访领域集聚了大量的社会矛盾并持续发酸，危及着社会的良性运行和协调发展🛷，演绎着社会变迁与转型之痛，成为屡遭戳击的社会“痛点”👨🏻‍🦱。

从理论上讲，在一个权利主导的社会里，个人利益诉求具有正当性🥔。但急速变迁的中国社会尚未形成一套完善的利益均衡机制👁‍🗨，这使得信访领域的利益之争烽火不断，尤以拆迁保障类问题为甚😛。“没有强拆就没有新中国”——2010年江西宜黄“910”强拆事件后🔀，某官员投书媒体为强拆辩护👩‍👦，使此言一夜走红♑️。征地拆迁是全国范围内最主要的信访矛盾类型，通过拆迁、征地⛹🏿，中国城乡建设突飞猛进，为经济的强劲发展注入了生机和活力，确实造就了一个处处焕然一新的“新”中国。因而，强拆是一种勉为其难、无可奈何的措施。土地红利，使地方政府保持了旺盛的GDP锦标赛势头，为地方的民生改善与社会治理奠定了物质基础➛👇🏼。但在拆迁背后是巨大的利益博弈，拆迁式发展不乏原罪，是一部血与泪的历史👏🏻，在中国大地上演绎了多少以死抗争的故事🧢。拆迁及其引发的失地问题、社保问题、安置问题等缠绕在一起，放大了官民矛盾与社会危机。尤其是大城市中寸土寸金🪘，加之补偿标准不一🔪、安置标准多变👌，催生了一批以访谋利者，一些老户的要价令人咂舌，化解难度极大🪕。

涉法涉诉信访的严峻形势则向尊龙凯时娱乐凸显了司法与信访的双重尴尬。在一个走向权利的时代里，人们的法律意识🧚🏻‍♀️、维权意识显著增强👻📢，凡有纠纷均能想到运用法律手段解决，但社会的整体法治观念仍很淡薄，特别是“尊重法律、尊重判决✶、尊重程序、尊重证据”等意识仍很欠缺🏃‍♀️‍➡️，导致发生纠纷时想到法律，但对纠纷解决不如意时即到处上访的情况屡见不鲜。一些当事人初信初访时间提前，边审边访趋于常态☝🏽，以对法院施加压力，谋求对已方有利的结果🙎‍♂️，不乏有些当事人在立案之前或立案阶段就开始信访。信访人情绪对立🕵🏼‍♀️、言行过激📖，违反信访接待制度的行为时有发生。在各级法院等的办公场所及接待窗口出格闹访等现象司空见惯，牵扯了司法机关大量的审判精力，影响了正常接待工作（侯猛，2011）。

信访制度是没有时效限制的，理论上无论多么久远🧑‍🚒、多么微小的事项都可以随时提出。于是🤽🏽，历史常常历久弥新，已经尘封的问题可能会被当事人反复提出、激活🧞‍♂️，进入现实的博弈过程。对历史遗留问题的处理以“拨乱反正”为代表：在“拨乱反正”时期，全国按照中央的精神和统一部署，对历史遗留问题进行了大刀阔斧的甄别、处理，“平反落政”[①]不可谓不彻底💶。然而↗️，随着政策的调整和政治环境的宽松👩‍🍳，尤其是贫富差距和社会不公所引发的弱势阶层的不满🎱，不断搅动起与历史问题有关的上访事项。比如“告别革命”思潮引发了对革命时代的重新诠释，这对已落定的历史具有颠覆性的危险。再比如🚥，以人为本、强调民生是完全正确的，但如果罔顾与超越历史发展的阶段🏄🏻，过度释放人的物质欲求，则可能强化与放大本已存在的社会失衡与不满心态。尽管这类信访人群相对固定☪️，但由于社会差异的刚性存在，他们上访的心理基础很难改变🍀，其需求会随着自身及周边状况的改善而提升。历史问题同现实问题缠绕、纠结、链接在一起，使信访困境得以放大。

信访也是社会情绪与心态的晴雨表👈🏼：急剧的贫富分化和社会不公，造成了庞大的伴有“相对剥夺感”的社会底层和边缘群体👁‍🗨，淤积在社会结构的微观层面（基层）。这些问题并不总是表现为反社会的倾向和行为，而更多地是不断地对自身的精神和心理造成挤压与折磨。心理与情绪异常往往会强化一些访民的行动惯性——北京大学的孙东东曾因为对老上访户“99%以上精神有问题”的言论而招致轩然大波遭到访民的围堵，最后不得不公开道歉。由于信访制度的开放性，它能够吸附更多的有精神心理障碍的人来上访🧑‍🦽，为这类人群的宣泄提供去处，而这些人在上访过程中往往会变得越来越偏执⬜️。

二👩‍🚀、信访功能演绎的一个简要政治图谱

新中国成立后，旧的社会结构被打碎、旧的礼法秩序被瓦解⛹🏽‍♀️、旧的等级体系被废除💡。面对百废待兴、百业待举的偌大中国，在大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，新的政权实现了以强大的意识形态统领为主导的社会整合。意识形态成为了社会最高的原则和信条🫵🏻，并同领袖人物的卡理斯玛效应结合在一起，浸透、弥漫在所有治理制度中。这种治理更主要地体现为对人的心灵的治理，人们更多感受到的是庇护和恩宠，而奠基于群众路线🧻、人民民主等中共执政伦理的信访制度首先是一项重要的通达民意的政治安排💅🏼，其次才是一项集权利救济、冲突化解等于一体的行政制度。民意通达等政治功能是信访制度的核心功能所在，亦是中国民众少有的可以直接触摸国家权力的通道。与西方发达国家成熟完善的民主政治建设模式不同🚕，由于中国主流政治制度尚不完善，信访制度实际上分担了某些参政议题，成为汇集民意、倾听民情、广纳民智、疏解民怨的重要平台，在中国政治制度结构中具有非常重要的地位🏬。

随着国家机器的逐步健全，国家与社会的治理应当逐步建立在官僚制的常规机制之上，信访作为一种人治色彩浓厚的大众民主实践形态似应不断式微。但从全世界范围来看，官僚制度有着内在的困难，如何防范科层制的僵化、保守及回应性不足的问题，是不惟中国🦶🏼、也是在世界范围内面临的一个难题。在中国的治理传统中，一直面临着疆域辽阔、民族多元尤其是治理的层级、链条较长等一系列突出挑战🧍🏻‍♂️；而正式制度、行政体制（或曰“科层制”、“官僚制”）也存在着依靠其自身力量很难克服的内在🂠、固有弊端。根据周雪光的研究🍼，历史上中国官僚制度常常导致组织失败和危机🚶‍♂️‍➡️👵。因此，国家治理过程中就演变出运动型治理机制以应对之。“运动式治理的突出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程👨‍👦‍👦，意在替代、突破和整治原有的官僚体制及其常规机制📯，代以自上而下🧦、政治动员的方式来调动资源🏃🏻‍♀️‍➡️、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务”（周雪光🚜， 2012）。从建政伊始，毛泽东就对官僚体系抱有深深的警惕🔡🚵🏿‍♀️，而信访制度就是破解此困境的一个有意无意的创造，并与毛泽东的个人秉性不无关联㊙️。作为一种日常化🌠、例常化的动员式治理实践，信访是在中国民主政治相对滞后，公民政治参与渠道不畅的情况下具有中国特色的政治参与方式。

显然，大众信访行动的类型与信访制度的运行状况息息相关。通过这个类似政治机会的结构🦥，满足了民众政治参与乃至利益表达的要求。“中央通过发挥意识形态话语的主导性作用，通过不断发动急风暴雨式的群众运动和大规模的社会政治动员，辅之以媒体大张旗鼓的积极引导和鼓动⚗️，有效地配置了动员性信访资源⛴，造成了民众通过信访积极参与的情势”（李秋学⛹🏽‍♂️，2007）🔡。这种国家主导下的动员型信访体制与新中国成立后此起彼伏的政治运动叠加在一起，构成了那个时代的政治生态🤸🏽‍♀️，国家对民众的信访活动持欢迎🚣🏽‍♀️、鼓励态度🚣🏽‍♂️♙：“信访活动是群众政治参与热情和公共服务精神的表现，信访活动越活跃，表明党和政府同人民群众的联系越密切，群众对党和政府越信任🐐、越拥护😝、越爱戴，对国家事业越关心、越支持🥘、越投入🧖🏼‍♀️🧘🏽‍♂️。因此，信访量上升是好事🐵。”（冯仕政，2012）📳。甚至有单位规定，“凡来信不具名或无通讯地址而无法函复者，如有必要经负责同志同意后，可登报邀来信人面谈👩‍🦽‍➡️。”[②]由于动员型信访与国家的政治结构高度契合🪣，并建立了有效的政治互信和持续的社会合作，因此，从根本上讲信访是可控的。同时由于高层掌握了社会动员的策略与技巧，动员型信访有效发挥了政治治理功能。不如如此，受政治文化的浸润⚖️，信访制度在某种意义上具有“卡理斯玛权威”的效应，成为民众释放无产阶级情感的平台乃至发泄生活怨恨的渠道，

一直到上世纪80年代之前，在意识形态的笼罩下和致密的社会控制中，信访与政治运动紧密相连，是毛泽东时代“大民主”的重要动员方式👨🏽‍⚖️，成为群众运动中的一种惯常政治表达方式。通过信访，人们发表自己的政治观点，表明自己的政治忠诚，尤其是揭露国家机构中的官僚主义、本位主义、命令主义等问题。政治主导成为中国信访的主流和底色，构成了那个特殊的政治时代的亮点。正是由于高度的政治化，当“文革”结束、政治时代终结时，动员型信访的政治色彩也迅速隐退。

在“拨乱反正”时期🎙，全国按照中央的精神和统一部署😺，对历史遗留问题进行了大刀阔斧的甄别、处理🤫。应星曾从制度的角度将新中国成立以来的信访分为三种类型😒：大众动员型信访、拨乱反正型信访和安定团结型信访（应星，2004）。其实🤼，拨乱反正型信访仍然带有动员型信访的特征——“平反落政”就是自上而下的平反冤假错案与自下而上的信访上告合力的结果🔑🤙🏻。拨乱反正型信访作为一种过渡型的信访伴随了国家政治的变迁和大规模的群众运动🦓，表征了大众动员型信访的终结。叶笑云认为，“革命逻辑的泛化导致制度功能的紊乱，最后通过信访制度平反冤假错案，实现拨乱反正和秩序恢复，执政党通过制度进行了自我纠错，合法性基础得以修复👭🏼，政治体系得以恢复平衡”（叶笑云，2008）。由于在过去年代里信访权利救济🐶、冲突化解等功能的萎缩🌷，拨乱反正型信访实质上是对这些功能的恢复、反弹甚至井喷🟪，并在解决历史遗留问题的同时，逐步向民众利益诉求的管道演化🚷。在这一时期，燃烧的激情♌️、狂热的政治、领袖的魅力持续降温🧖‍♂️，个人的权利和利益彰显，中国进入了世俗和功利化的时代‼️。

三、威权社会松动与社会治理的“浅表化”

改革开放30多年来，中国社会变迁之剧烈👨🏿‍🎓，给人不啻以天翻地覆🔠、改天换日之感。从社会结构来说⛵️，总体性社会出现了巨大的松动，单位制基本解体👳‍♀️🆗，社会不再铁板一块，市场的力量凸现，国家、社会🛒、个人之间的关系发生了重大的变迁👩‍🦼。但社会的分化过程并没有沿袭早在1994年孙立平等学者提出“总体性社会”概念时所预想的模式，其变化之多端、多彩👱🏽‍♂️，由于距离现实太近🦸🏼，尊龙凯时娱乐尚难以做出总体判断。但有一点可以肯定，相对于经济和社会领域，中国的政治改革相对保守，基本上维持了原有的框架和格局。社会不同领域不同的变迁速率常常导致社会结构中的龃龉，社会治理及其困境便是其突击表征。

新中国政治的架构是以意识形态统合为特征的党政合一的体制，国家具备完善的层级动员系统，“通过‘共意’形成了集体行动框架，形塑了民众的认知、情感和意识”，“使社会动员既能够由上层推始，也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”（范斌、赵欣，2012），民众成为动员的客体🥚，信访制度和“四大”（“大鸣、大放、大批判、大字报”）实际上分别从体制内外起到了这种作用。在这种大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，国家通过“单位”这一具有中国特色的特殊类型的组织实现了对所有的资源、利益和发展机会的垄断𓀓，社会个体被整合进了这种超级“共同体”中👩‍👦‍👦，从而维持了社会的刚性秩序。不仅如此🤗，国家在对社会进行全面控制的同时🫵🏼🕯，也承担了无限政治伦理责任，对民众负庇护责任♟，官民关系是刚性和简单的。

1978年后，国家力量从基层撤出💂🏻，单位制处于解体或功能转换的状态。在市场经济时代，个体被赋予了行动者的主体性地位🫱🏿🤟🏼，权利意识高扬，“法无禁止即自由”深入人心，具有了更多的选择权利和自主空间，导致社会活力迸发🚷🎢，社会财富涌动✡︎。但由于社会整合机制的阙如👨🏿‍🎨，人们缺乏一种内化的集体意识和社区意识🦸🏽‍♂️，社会原子化的状态加剧，相应的社会责任感与社会能动性并没有自然生成。从国家层面来看，由于经济体制改革的成功0️⃣，国家积累了雄厚的物质技术基础，甚至“国进民退”，强化中央集权和大一统思维👴🏽🎛，但这并没有改变社会治理与社会整合日益软化的趋势🧷。在实体层面上👩🏼‍🦳，“单位”这样的载体愈益萎缩，在实践层面上#️⃣，对人的约束与控制从基于价值（政治）到基于关系再到基于行为🕦。由于利益问题代替乌托邦式的意识形态成为社会整合的原则😷，并被当作处理人民内部矛盾的核心🤾🏼，思想政治工作严重虚化🌒。

不仅如此，尽管改革开放后中国维持了原来的政治框架🧗🏼‍♀️，但基于现代政治与法治的要求，政府职能发生了转变🧁🧙🏻‍♂️，按照依法执政🕙、依法行政的要求，党和政府的理念实际上出现了分化。党组织受执政合法性、正当性的制约，不断强化“为人民服务”的政治属性及“卡理斯玛权威”效应，而政府（包括广义上的人大和公检法司等机构）却受制于有限、责任🫷🏻👍🏽、法治等原则🐪，要按照科层制的要求——事本主义、各司其职等来组织、整合社会🥄。由于长期受传统意识形态的浸润，民众头脑中并没有严格的“科层制”概念🚴🏼‍♂️，而只有总体性的🙇🏿‍♀️、笼统的👩🏻‍🦳、无所不能的政府，他们习惯于以一种受庇护乃至恩赐的心态来期待党和政府的帮助，在他们看来，党和政府对他们的任何问题都应当回应。但国家的动员和控制能力却急剧下降：从总体上看🍖，尽管社会财富🐙、社会资源在扩大🤙🏿，但相对来说🧑🏿‍🦱，政府行动的边界却在不断萎缩，尤其是当社会由义务本位转向权利本位的时候🆎，民众的欲望被不断地激发与释放出来——社会财富的增速显然跟不上人的欲望的增速。其实，即使在“总体性社会”的时代，国家也并不是全能的🧮，如果说其实现了对社会原子化个体的控制，那么也更多地依赖于单位、人民公社等代理机制🧑🏿🏇🏽，而在单位制和人民公社体制解体的情况下♾，即使是霍布斯笔下无比硕大的“利维坦”（Leviathan）也无法面对庞大的公众需求🦶🏿。

社会治理🧑🏿‍🎓👲🏻，一言以蔽之，就是在维持社会基本秩序的前提下👳🏼‍♂️，实现对社会的有效整合，从而促进社会在更广泛意义上的团结。在过去的年代，一体化的刚性治理体系有效地因应了总体性社会的需要✊🏻，于当时的历史条件下，不失为一种有效的安排。经过30多年的社会变迁，昔日总体性的社会已经发生了分化。从某种意义上说，中国正在进入一个权利时代。权利与权力对应于两个价值系统甚至两类社会形态。在历史与文化传统上🕠，中国的政治构架一直是以官本位🧫、权力文化为主导的。在权力本位的社会里，社会首先要满足的是权力的需要，社会的公平、秩序等具有优先的价值。而在一个权利主导的社会里，公民的权利至高无上，需要得到优先的考虑和保障。在权利话语下，个人利益诉求不但具有正当性，甚至也是构成社会的基础🧑‍🎄。改革开放30多年来，中国经济社会的迅猛发展尤其是社会活力的涌现，与个体的解放✖️、利益的张扬不无关系。但由于中国社会各系统变迁与演化的速率😧、路径与节奏并不同步，尤其是市场的要素被充分释放，导致社会更加多元、复杂。但社会与政治结构的变迁却相对滞后，特别是社会秩序的维系👩🏼‍🦰、社会整合的促成依然延续了计划社会的模式，总体性的治理格局与框架却维持下来🌷🏎，没有显著变化，这使得在社会现实及其治理之间产生了缝隙，传统的刚性治理越来越空壳化𓀀，越具有形式和象征的意义。随着时代的进步🛅、法治的倡行，社会治理要告别“革命”🐰、“阶级”，逐步走入理性化的轨道，大部分的治理目标应藉由理性化、科层化的制度来实现。事实上，按照事本主义的要求🌜，治理体系不断祛魅、去政治化，政治治理、运动治理逐步被扬弃或趋于仪式化。

四🚣🏽‍♂️、基于维稳原则的绥靖政策与治理“反转”

在社会矛盾不断凸显的情况下☢️，国家不仅没有削弱、反而在一直强化信访的政治属性🚶‍♂️‍➡️，“以群众工作统揽信访工作”这种党务化趋势成为信访创新的一个方向🧑🏼‍💼，尤其是在近两年群众路线实践教育活动的背景下，政治话语的力量进一步提升。由于信访制度的设计起点是群众路线，并且承载了政治动员的功能，访民利用信访通道进行政治参与是天然合理和“政治正确”的🆖，因而传统性的信访机制屡屡被激活与唤起，并没有式微的迹象。同时，作为“理性”对应物的制度设置不断规范👷‍♂️，但常常造成治理的断档和空白。比如，收容遣送制度（2003年废止）、劳动教养制度（2014年废止）等作为建立在专断权力基础上的治理方式被废止，固然是一种进步，但由于被治理对象仍然存在以及没有替代手段🏄，这就造成了治理体系的缺口🤾。此外，由于单位制的解体，一般单位不再承担社会治理职能，人们仅仅在职业意义上与单位发生联系，其对成员的规训功能基本不复存在🧑🏿‍💼。一些具有教化功能的治理制度不被待见，如随着人民调解立法，这一源自中国古代民间治理传统🧖🏿、承载了儒家的“和合”文化🗡👩‍🦯‍➡️，又包含了中共所倡导的理想、道德等成分的制度，随着法治文化的引入及司法中心主义的确立而受到贬抑，政治凝聚🚝、道德促进、社会动员等功能受到冷落🐋。不仅如此，社会总体性的治理体系本身的效能也在不断下降😰，这突出表现为各治理制度之间的共享性、兼容性在下降🤌，它们之间的联结也变得松散，甚至互相冲突👈🏻。比如信访与司法就是两套迥然有异的制度装置❤️‍，在运行中他们之间常常产生抵触以至内耗。

在中国矛盾勃发的时期💹，对社会动荡乃至政治风险的忌惮，致使“维稳”的思路上了上风，并压倒性地演化成了社会治理的总原则💠，成为支配中国政治与社会生活的终极标准。在这一前提下，中央确立了压力式信访体制（杨雪冬🧑‍💼，2012），排名、通报等成为常规化的信访治理手段🧺，国家不再鼓励而是防范民众的信访尤其是来访🤱🏻，使信访运行完成了一个重大转向🧎🏻‍➡️👩🏽‍✈️：国家对信访由提倡变成防范，并由国家治理社会的手段演化为被治理的对象🔑。由于国家经济实力日益雄厚，具有强大的社会管控的物质和技术基础，“用人民币解决人民内部矛盾”的理念得到恣意实践，尤其是藉各种纪念、庆典等活动👨🏽‍💻，社会治理制度与“维稳”牢牢地捆绑在了一起，并越来越多地运用市场化、技术化的原则来应对信访问题。由于信访形势严峻，中央常常把一些自相矛盾的要求，比如畅通信访渠道与就地解决问题一并加诸地方政府，致使地方政府进退失据。2003、2004年是中国信访制度史上的一个重要拐点🧑🏼‍🦲，迫于严峻的信访形势，中央和地方纷纷在非常之时出台应急性的非常之策，属地化管理👨🏽‍🔧♣️、排名通报🐒、联席会议、领导干部接访下访约访、矛盾隐患排查🚨、包保责任制📑、一岗双责等纷纷出笼。而为了应对年度敏感时期（如“两会”🫦、中央全会🫥、五一🪼、六四、七一、十一等）及各种庆典和大型会务（如2008年的北京奥运会⛰、2009年的国庆六十周年庆典、2010年的上海世博会、2012年的中共十八大👨🏿‍🦲、2014年APEC峰会🧍🏻‍♀️、2015年的“胜利日”阅兵、2016年的G20会议等），各地往往草木皆兵、层层加码，以人海战术👵🏻、全面动员的方法，叫停、打乱正常的社会秩序，以对访民进行稳控和盯守。[③]

五、回归信访初始设计意义上的治理

当前中国开始步入“新常态”这一经济社会发展的新时段：不同于以往的景气循环周期的下行区间，这是经济增长阶段的根本性转换——从高速增长期向中高速平稳增长期过渡，从而意味着中国经济的竞争力在走入瓶颈后增速放缓。“新常态”将对信访治理产生重大影响👩🏽‍🦲：这是一个长期、缓慢而痛苦的过程，一方面社会问题乃至民生需求依旧强势释放，并没有随着经济增速放缓而降低甚至有所加剧，另一方面🤽‍♀️👨🏼‍⚕️，“花钱买平安”的片面绥靖政策越来越不可持续，尤其是其合法性👼🏻、正当性不断遭到质疑。而求解国家治理所面临的“访”务困境，需要在国家整体制度安排的视野下，就信访的治理模式🧎‍♀️‍➡️、制度变革诸方面进行深入思考并不断达成新的共识👳🏿‍♂️。

信访实质上是中国人特殊文化心理的外显，尤其是人们政治惯习的集中展现🚣🏼‍♀️。信访制度的出现并非偶然，作为新中国成立后的一项本土性制度设计🪣，信访制度向来被认为是中国共产党人的一项制度发明，与中共作为列宁式政党的秉性一脉相承。尽管与古时的“直诉”制度[④]具有明显的“血缘”关系🤦🏼‍♂️✖️，双方存在着一种内在的文化继承性与连续性，信访更与中国政治的顶层与初始设计相关联。作为一项根源于群众路线的政治辅助制度🫵，藉由政治时代的不断“植入”，信访已成为中国人深沉的政治记忆。中共倡导的群众路线、公仆理念、“父爱主义”[⑤]等与传统残存的皇恩意识、清官情结、草民心理等有着某种程度的亲和与叠加，使得中国民众对于党和政府具有先天性的行为角色期待🧑🏽‍🍼📧，这集中体现在以“为人民服务”为核心的意识形态结构中，这是党和政府对自身的基本定位和对人民的基本承诺📿，因而构成了党－政－民的基本关系格局👱🏼‍♂️🧜‍♂️。而信访制度则是为数不多的链接政府与民众的、人们可以直接触摸的制度设计，有困难找党找政府成为民众的集体无意识与不假思索的行动🤾‍♀️。

随着国家机器的健全与完善🧑🏼‍🦳，信访制度越来越科层化、行政化☘️，形成了包括政治参与、冲突化解、权利救济🫷🏿👨🏼‍🦱、社会救助等在内的功能系列。但即使这样🤲🏿🧏‍♂️，它也不是纯粹的、典型意义上的行政制度。长期以来🔝，信访作为政治辅助制度的定位非常清晰🖤，政治功能才是信访制度的灵魂和核心价值所在，如果以科层制的标准来规制信访本身🎀，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段🧑‍🦼，就可能会消解信访之政治功能。而尊龙凯时娱乐之所以为信访制度的政治属性声辩，就是因为信访制度据以生成的社会环境并没有发生根本变化🧹，信访制度仍然在国家治理的制度体系中处于一种中枢位置𓀅，成为链接中央与地方、穿透国家与社会的端口🧑🏽‍🔬。大众对这种社会动员方式有着深深的历史记忆👩‍🎨，而其之所以陷入运行困境🙎🏻‍♂️，是由于信访通道吸纳了过多的社会矛盾🏵，实际上承受了整个社会治理低效和失灵的代价。今天，历经数十年的社会变迁🙍🏼‍♀️，国家与公民的关系正处于重新建构过程中👩‍🦽，尤其是单位制（在农村是作为准单位的人民公社）的解体或功能衰弱使得孤立的个体往往要独自面对“生硬”、“冷酷”的国家与市场🙆🏽‍♂️，而他们头脑中并没有严格的“科层制”概念🕍，只有总体性的、笼统的🕍、无所不能的政府🧑🏻‍🦼👨‍⚕️，这种想像必然与当前的官僚科层制产生龃龉。对于构成信访主体的底层民众来说🤴🏽，目前的官僚体系比任何时候更令人敬而远之。目前中国的行政科层体系，存在着一种结构与功能的背离，各种正式科层组织赖以运转的理性原则的发育并不充分🏸。不仅如此⏸，行政部门之叠床架屋式的结构对芸芸百姓造成了更大的区隔。基于行政官僚不断膨胀的冲动👘，行政部门不断分化🏰，甚至一项工作或工作的一个步骤都要设置一个工作部门。由于九龙治水🚹，“分治”现象导致政出多门🕟，各自为战，而一些社会问题往往涉及若干政府部门，于是就不断成立联席会议、领导小组等临时机构☝🏿、议事机构来协调。

在这种情况下🏯，客观上需要为百姓设置一个处理自己问题的端口和索引。而信访实际上就形同一个类似于Windows视窗的操作桌面，用于快速启动包含在行政部门中的程序。在这个桌面上排列了一系列应用程序的快捷方式，一方面，每个快捷按钮所对应的功能存在于各政府职能部门中，另一方面➗，藉由这个操作界面却可以快速地打开某一应用程序而无需进入C盘🥧，再从Program Files 中一层层的文件夹目录的包围下寻找相应程序的可执行文件双击启动。这样，信访机构作为一个桌面就成为一种重要的“传送门”。这也如同电视的遥控器一样，虽然电视机的使用并不依赖于遥控器，但通过遥控器可以轻松快捷地控制电视的开关、频道、音量等🪫，享受它带来的莫大便利🧑🏻‍🚀。

今天，国家积累了社会治理的强大物质与技术基础，国家机器逐步健全，正式制度不断完善，治理日益法治化🥢、理性化尤其是技术化🌗、项目化，信访常常以其“人治”色彩而被屡屡诟病，废除信访制度或者使其法治化的声音一直存在👂🏻。不过⛹🏽，再完善的行政法律制度也可能有力所不逮之处🔤，信访制度尽管不能越俎代庖，但又不可或缺🦵🏽，即便在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的西方国家，哪怕其公共管理已相当完善🅾️，他们也往往采取申诉专员或**等制度来应对不时之需🧖🏼‍♂️。基于中国的国情和政治制度架构，回归信访的原初设计，为民众保有这一稀缺的可视化交互界面，使民众可以时刻触摸和感知制度的温暖，这不但可以防范民粹主义等极端社会思潮，而且也与现代社会的“扁平化”组织理念有异曲同工之妙。因此，信访制度的这种设计绝非权宜之计👩🏼‍💻，而是一种长远政治安排🏌🏽‍♂️，保持信访的政治“续航”能力至关重要。

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