“旱码头”社区警务模式的新构建

——遵义红花岗区“寄住公寓”创新管理的实践探索

周延东 黄家亮 

文章来源：《北京蓝皮书：中国社区发展报告（2012）》

【摘要】 本研究选取红花岗区“旱码头”社区为研究对象，揭示了传统警务模式在“社区稳定”🧑🏼‍🦰🧃、“百姓民生”等方面所面临的困境。红花岗区以“寄住公寓”创新管理模式为切入点，实现传统警务模式向社区警务模式的三大转向🧒🏼：从被动镇压转向主动疏导🤟🏿；从分散化转向组织化🧒🏽；从单一化转向多元化🎅🏻。实现了“旱码头”社区“安居”与“乐业”双赢的良好局面，在维护社区治安稳定🏫、落实社区民生服务、促进社区关系和谐和激发社区发展活力等方面发挥了重要作用👩🏼‍⚕️。

【关键词】“旱码头”社区  社区警务模式  寄住公寓

　　社会治安稳定维系到人民的生命财产安全🧝🏻，关系到群众的安居乐业🐠⁉️，是保证地区经济社会健康有序发展和社会主义现代化建设顺利进行的基本前提和重要表现。社区治安是社会治安维系工作中的第一平台和基础力量，社区警务工作又是维护社区安全稳定、服务社区居民生产生活和推进和谐社会建设的第一道防线，因此，依据实际情况，探索和践行一条符合自身实际情况的社区警务模式具有重要意义。贵州省遵义市红花岗区位于遵义市中心城区，遵义火车站和汽车客运总站都坐落于该辖区之内👨🏿‍⚕️，流动人口数量庞大🧑‍⚖️、结构繁杂📣👩🏻‍🎓，人们俗称该区域为“旱码头”。坐落于“旱码头”周边的社区，尊龙凯时娱乐称之为“旱码头”社区🤷‍♀️。“旱码头”社区交通发达👃🏿，人口流量大💆🏻👽，地理位置优越💻🐃，商贸服务业发展迅速，但与此同时也造成社区周边及社区内安全秩序的混乱🚓，违法犯罪行为猖獗，社会矛盾和纠纷频发，给当地社区居民的正常生产生活带来严重威胁😱⛹🏻。因此💏，针对“旱码头”社区的特点，立足本土，转变理念🔁，走出一条独具特色的社区警务模式势在必行。

一、社区警务的基本理念

    对于社区警务的概念👨🏻‍🦱，警学界较为一致的观点是：社区警务即是社会居民在警察带领👨🏻‍🌾、指导和支持下🤽🏽，立足社区实际，研究社区问题，开采社区资源，组织社区协作，改造社区环境🛗，强化自卫互助，以全面🫶🏻、系统👐🏼、长效地维持社区公共安全、促进社区发展的思想和方式方法体系的统称。[1]从历史发展渊源来看，社区警务萌生于20世纪30年代中期👨🏽‍🦰，70年代末80年代初在英美开始形成理论和计划并展开实验，随后传播至亚洲🧑🏽‍✈️、大洋州一些国家。各国警学界及警务实践部门的有识之士对于社区警务工作的进步和发展做出了不懈的付出和努力。

　　英国现代警务改革的旗手🏃🏻‍➡️，德文郡警察局长约翰·安德逊形象地把社区警务比作一棵大树:“树干是警察机关🏂🏽，树枝🌈、树叶🪂、果实是警察机关的各个部门与警种🩷。树下的土壤是社区。警察这棵大树的根扎在教堂、学校👨🏻‍🔬、工厂和企业这些土壤之中。”[2]在安德逊看来，警务的成效依赖社区，社区是抑制犯罪的主体，社区警务是做好各项警务工作的根基和源泉💁🏻‍♂️，因此，应将警务工作与社区紧密的联系在一起，扎根社区♤，服务社区，充分而系统的调动社区力量，是顺利开展警务工作和有效维护社区秩序的重要保证🎿。

　　美国的塞缪尔·沃克指出:“社区警务含有一种提供基本的警察服务的新战略。与传统的被动反应服务的警务工作模式相比🚵🏿‍♀️，社区警务强调警官参与改进社区生活质量的长期战略计划，社区警务也被称作问题导向警务🧑🏿‍🦲。”[3]换言之，新时期社区警务的内涵不仅仅局限于打击违法犯罪和维护社区治安，而且还包含社区服务等多方面的内容🏝，在运行形式上，社区警务也不仅仅依靠司法或者行政行为被动地反应和镇压，而是采取未雨绸缪的主动教育、防治和疏导。

    澳大利亚昆士兰警察局局长纽纳姆认为:“社区警务的新发展就是以密切关注社区问题🧑🏼‍🎄、努力改善社区生活质量为宗旨👌，努力消除扰乱社会治安的不安定因素🗼🧑🏻‍🦯‍➡️，减少犯罪。”[4]纽纳姆对于社区警务的解读更侧重于将警务与社区居民的生产生活紧密结合起来🙆🏽‍♂️，将解决社区居民现实问题、化解社区居民矛盾纠纷和提高社区成员生活质量作为社区警务工作的根本目标🤾🏼‍♀️。

    此外👸🏽🗡，日本、新加坡等国也先后开展社区警务工作，创建了各具特色的交番制度和邻里苦岗制度等等[5]👒。中国自改革开放以来，特别是进入90年代全面建设社会主义市场经济以来，整个社会向着开放🎄、动态的方向发展，传统的社会治安静态管理方式已经不能适应新的社会治安形势的需要👨‍🦼🤙🏻，鉴于此，我国警学界及警务实践部门开始译介和借鉴国外的社区警务理论和战略🧑🏿‍🎤，并结合中国的警务实践🎂，对社区警务模式进行了积极的探讨和实践🥶。

二👩🏼‍🔬😩、“旱码头”社区“安居”与“乐业”的双重困境

　　“旱码头”社区常常位于城市中心和交通枢纽地带，具有交通拥挤👮、人口流量大、治安秩序较为混乱的特点⚆。遵义市红花岗区的“旱码头”社区①位于北京路街道办事处所辖区域🧑🏻‍🚀，日人口流动人数量达8000余人，辖区有大型宾馆、酒店12家🏂🏻，由于正规宾馆数量有限，且住宿费用高🤦🏼‍♀️，不能满足大量流动人口的住宿需求。因此，私人旅馆在“旱码头”社区内应运而生并迅速发展起来，至今已达400余家🛏🦹‍♀️。私人旅馆成为很多社区居民生活的主要来源🏄🏻‍♂️，但同时也成为威胁社区安全稳定的重要因素🫰，当地公安机关和社区居委会对于私人旅馆的管理一度陷入了“社区稳定”与“百姓民生”相矛盾的尴尬境地。

（一）社区治安秩序混乱

　  利莫大于治🪛，害莫大于乱🧑‍🔧🍯，“稳定”是人民安居乐业的可靠保障和坚强后盾🤹🏼‍♀️。“旱码头”社区内的私人旅馆在消防设施、卫生标准等方面无法达到相关法律法规的要求，其中的绝大多数都无工商营业执照🧥、税务登记证等相关正规手续👃🏽，俗称为“黑旅社”。这些“黑旅社”存在数量多、经营群体大、经营方式乱、入住群体杂、安全隐患多🙉，甚至成为违法犯罪分子藏污纳垢和从事各种违法犯罪活动的重要栖身之所，严重破坏了社区居民的日常生产生活秩序🛀🏿🚧。当前，对于“黑旅社”的管理💙，我国还没有规范的管理标准和工作模式🖇，这在无形中便形成了管理上的真空地带，许多私人旅馆业主很容易对违法犯罪分子妥协甚至被其利用。据北京路派出所警务人员介绍👩🏿‍🔬，自2000年至2009年十年间🧑🏽‍🏫，在私人旅馆内发生的盗窃🤾🏼‍♀️、色情抢劫、诈骗、敲诈勒索👨🏼‍🍳、卖淫嫖娼🥽、吸食毒品🙆🏻、打架斗殴等各类治安和刑事案件年均高达1127件，平均日发案3.08件。在私人旅馆内不仅案发率高，而且侦查破案难度大，私人旅馆往往对发生在自己内部的案件隐报、瞒报✍🏻、缓报🚡🧝，甚至经常出现“敲不开门🅿️👭🏼，找不到人，采集不到信息👏🏻◻️，掌握不了情况🏩，发现不了问题”的尴尬局面，导致公安机关的侦查被延迟和误导，不能准确把握侦查时机。

　　面对如此严峻的社会治安隐患，红花岗区公安机关警务人员多次大规模对“黑旅社”进行严厉打击🌞🧙‍♂️，但打不胜打，不仅社区安全稳定没有得到良好改善，而且造成警民关系极为紧张🧔🏿‍♀️，以至于正常的警务工作无法顺利开展，“旱码头”社区居民最为基本的生命财产安全存在巨大隐患。

（二）社区民生问题严峻

　　所谓民生问题，通俗地说👨‍🦼‍➡️，就是老百姓遇到的与衣食住行⚧、生老病死等日常生活相关的问题，也可以说是老百姓过日子所遇到的种种问题👨‍❤️‍👨。[6]红花岗区“旱码头”社区私人旅馆的从业人员普遍具有教育水平低、无专业技能和年龄结构大的特点🤷‍♀️🔕。其中绝大部分是由城市中的低收入人员、无业人员👨🏻‍🎤👩🏽‍🦰、下岗职工和租房户转变而来，他们投入旅社建设的资金几乎是倾其所有或是依靠借贷，经营私人旅馆的收入成为其养家糊口、子女上学和医疗救急等基本生活的唯一来源。如果采取“一刀切”的做法，强行取缔“黑旅社”，那么如此庞大的群体将失去生活来源，其基本的日常生活就无法得到保证。因此💒，面对“旱码头”社区的社区稳定和百姓民生🤸🏼‍♂️，红花港区的警务工作呈现出“管也不是、不管也不是”的尴尬局面，一度陷入了腹背受敌🏰、无所适从的困境。

三🤿、“旱码头”社区警务模式的三大战略转向

　  面对“旱码头”社区存在的双重困境，在红花港区区委、区政府的支持和指导下🙋🏿‍♂️，公安机关对现存问题报以不回避🌌、勇于承担的态度，变被动为主动🙆🏽‍♀️👩‍⚖️，以提升人民群众安全感为目标🔮，以加强和创新社会管理为抓手👮🏿‍♀️，进一步加强流动人口服务管理👨🏽‍🎤，积极探索出了一条“寄住公寓”的管理创新之路，践行社区警务模式的三大战略转向。

（一）从“镇压型”走向“疏导型”

    传统的警务模式是一种镇压型和反应型警务模式，强调打击惩治，呈现出警务工作反应型的被动状态，在社区成员看来侧重的是“管人、抓人🤹🏿、关人”。然而，这种传统的社区警务模式往往进入了一种怪圈🦤，警力的增长却难以满足社区安全稳定的需要，社区成员对于警务工作人员的工作无动于衷，甚至对其满腹怨言👫，形成警民之间的隔阂与冷漠🤜🏼，社区警务工作一度成为社区建设中的难点。[7]

　  面对“旱码头”社区中的私人旅馆，单从查堵和取缔方面着手无法从根本上解决问题🧙‍♀️，红花岗区公安机关在深入实地调研和广泛征求社区居民意见和建议的基础上，切实转变管理理念，从被动镇压转向主动疏导，突破私人旅馆的传统定位，变“旅”为“租”🏅，将私人旅馆界定为租赁式出租屋的性质，租赁过程中，按照流动人员居住的时间长短，分为“时租”🧥、“日租”𓀓、“旬租”、“月租”和“年租”等等，采取“由办事处、派出所统筹，行业自治🚶，小区一体化的流动人口‘寄住公寓’管理模式”🚭，这就在制度上赋予“私人旅馆”以合法身份🥷🏼，为有效破解私人旅馆的管理难题提供了前提和保障。

　  在“寄住公寓”实际运作管理中，红花岗区公安机关协同各个社区居委会♧，着力推进如下三个方面的工作🏗。一是建立和完善规章制度↪️。按照《出租房屋管理办法》、《流动人口管理规定》等相关要求，结合“寄住公寓”的特点，制定了《流动人口寄住暂行规定》、《流动人口寄住点规章制度》🤙🏻、《流动人口寄住点考核奖惩规定》、《流动人口寄住人员信息录入规定》等规范性管理制度♣︎，由公安机关与业主签定责任书🔆，落实管理责任；二是，加强业务管理培训。系统的对“寄住公寓”业主和服务人员进行培训，使其熟练掌握经营管理流程，明确责任要求，并将“寄住公寓”登记管理纳入治安管理信息系统🥴，进一步提高业主的自治意识、管理水平和实际业务操作能力🛴，真正实现信息化、科学化和规范化的管理，使其经营活动都在法律规章制度的框架中进行。三是强化督导检查🐯。由公安机关采取定期与不定期、网络抽取与实地核对的检查方式，对“寄住公寓”的管理情况进行检查🤸🏽‍♂️，对不如实登记录入信息、一证多住、甲证乙住等违反《寄住人口信息录入管理规定》寄住公寓业主⛄️，依法予以严厉打击，增强业主遵章守纪的经营意识。

（二）从“分散化”走向“组织化”

    传统的社区警务工作在主体上过分强调警察的专职作用，忽视社会区自身蕴藏的治安力量，尤其是专职社会治安力量始终不能有效地发挥作用的领域，呈现出管理真空的状态，缺乏将社区成员组织起来积极参与社区治安工作的有效途径🏞👩🏼‍🎨。以“旱码头”社区为例，在社区治安维护方面主要依靠专职警务人员，虽然也存在社区内部的安保成员，但是这些人员组织较为松散👨🏼‍🍳，不能对违法犯罪行为起到有效地威慑作用💪🏻，具体到对私人旅馆的管理，私人旅馆的业主都是社区安保人员的左邻右舍🀄️，不能时时对其进行监督检查🚺，妨碍其“生意”🍚，这样，就呈现出社区治安力量的分散化状态。

　　红花岗区公安机关在组织建立“寄住公寓”管理模式的基础上🦜，积极广泛吸纳社区内部力量，使分散的社区力量走向组织化、系统化和规范化，引导其建立自治机构，加强其自治管理🤽🏡。将这些“旱码头”社区经营“寄住公寓”的业主们组织起来，成立“流动人口寄住行业管理委员会”，管委会为其自治组织，民主选举出会长、副会长、会员📗。“管委会”在街道办事处综治办、派出所的监督指导下，按照“管委会”制定的《流动人口寄住暂行规定》、《寄住人员信息录入制度》等相关制度开展日常业务管理工作。此外，管委会的工作还包括加强社区巡逻、守护，全面提升社区治安防范水平，健全社区居民内部矛盾排查调处机制，建立畅通的民情沟通渠道等服务工作。

（三）从“单一化”走向“多元化”

    传统的警务工作往往是单一的为打击违法犯罪而开展警务工作，片面追求社区治安控制效率🧠🤐，不能为提高社区居民的生活水平和生活质量做出更为全面周到的服务，呈现警务工作与社区建设和社区管理等其他内容相脱离的状态👮🏽‍♀️。红花岗区以“寄住公寓”管理模式作为社区警务工作渗透于社区建设和社区管理的切入点，从维护社区稳定的单一化社区警务走向涉及社区居民就业、社区福利服务和社区环境美化等多元化为一体的社区警务模式📂。

　　红花岗区公安机关联合社区居委会🧑🏼‍🎤，凭借其处于在“旱码头”周边的地理位置优势，以“寄住公寓”创新管理模式为突破口，在遵守各项法律法规的前提下，全力保证社区居民就业机会，积极推进就业服务岗位🦹🏼‍♂️，开发公益性服务岗位，并为社区困难人员提供就业援助等服务，此外，红花岗区的社区警务工作还渗透到社区居民文化活动之中👨🏻‍🦼💂🏻‍♀️，积极开展多样化的社区文化体育活动，这不仅有效提高社区警务工作在社区经济发展🕉💼、社会管理和公共服务的能力，而且明显的改善了干群、警民关系🍳，从单一化到多元化工作内涵的新型社区警务模式为建立和谐有序的社区奠定了扎实的基础。

四、“旱码头”社区新型警务模式的影响和意义

　　红花岗区以“寄住公寓”创新管理模式为切入点🌈，转变管理理念，突破传统定位🙍🏽，从被动镇压转向主动疏导；充分调动社区成员内部力量👩‍🦽‍➡️，建立自治机构，加强自治管理，从分散化走向组织化；摆脱维护社区稳定的单一化社区警务工作，走向涉及社区居民就业、社区福利服务和社区环境美化等多元化为一体的社区新型警务模式，实现了“旱码头”社区“安居”与“乐业”双赢的良好局面。

（一）维护社区治安稳定

    红花岗区自2010年“寄住公寓”创新管理工作实施以来，“旱码头”社区的治安情况得到明显改善，以往由私人旅馆所引发的众多社会治安问题明显减少，有序疏导和管理工作的开展和落实使社区治安维护工作形成了良性的循环。据统计，2010～2011两年间🦕，红花岗区通过“寄住公寓”管理系统登记的人员信息平均每月达到近30000余条🌃，相当于10个三星级宾馆的信息录入量。通过管控系统抓获的犯罪分子占整个旅店业的47.7%👳🏽‍♂️，破获各类违法犯罪案件460余件☯️，抓获违法犯罪嫌疑人近200名，特别是在一些大要案件的侦破中发挥了极其重要的作用🪚，有效的保证了社区的安全与稳定。

（二）落实社区民生服务

　  红花岗区在新型社区警务工作中，切实将社区居民就业工作作为重中之重，在遵守各项法律规章制度的前提下🩼，充分发挥“寄住公寓”就业平台作用，坚持政府促进💯、社会支持🌯、市场导向、自主创业的基本原则，把促进居民创业作为就业工作的主攻方向🧢🍶，将职业技能培训作为稳定和扩大就业的重要抓手，进一步做好居民创业工作🪱。近年来🐧，红花岗区“旱码头”社区的“寄住公寓”经营管理模式解决了400余家寄住公寓近2000多人的就业问题，其平均月盈利总计可达300余万元，有效的保证了社区居民基本生活需求。不仅维护了社区治安秩序稳定🌡🧜🏿‍♂️，而且极大地缓解了社区居民的就业生活压力。此外，新型社区警务工作的开展和落实，在社区坏境美化、社区公共服务等方面都发挥了重要作用。

（三）促进社区关系和谐

    通过社区警务工作的创新管理，寄住公寓业主身份得到合法认可，可以“光明正大”🧛🏼‍♂️、“心安理得”的从事经营管理活动，从以往躲避💝、反感和抵制管理到如今的积极主动配合管理🥳。在实地调查过程中，调研组发现⚱️，当公安机关人员到寄住公寓检查工作时，业主们都端茶倒水，笑脸相迎，真正从心里把警务工作人员当做亲人、当做朋友、当做自家人📯，业主发现住宿人员具有违法犯罪的可疑迹象时🧑🏻‍🦰，主动及时报告公安机关并提供大量线索，不仅保障了各项工作的顺利开展，而且极大程度上促进了干群关系、警民关系和谐。此外，“寄住公寓”经营管理模式在法律制度、组织机构等方面的有效保证，也避免了社区业主之间的恶性竞争，缓解了业主与社区其他居民之间的矛盾和纠纷🫵🏽✋🏿，为建立有序和谐的社区居民关系发挥了重要作用。

（四）激发社区发展活力

    当前⏰⚔️，我国的社区治理模式普遍面临着“居委会困境”和“共同体困境”🌲，要突破这双重困境🫄🏽🏌🏿‍♀️，必须创新社区管理体制🚵🏽‍♀️，建立起既能够保障居委会自治功能发挥，又能够保障各项行政事务在社区“落地”，同时也能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式😦。[8]“寄住公寓”创新管理模式的探索和实践积极的组织和调动了社区成员自身力量，成立“流动人口寄住行业管理委员会”等自治组织🙇🏿‍♀️，激发社区成员积极参与社区建设和社区管理的热情🧑🏻‍🏫，使社区成员真正成为社区的主人，不仅满足了自身生产生活发展的需要🧑💁‍♀️，而且还能够进一步面向市场⬅️，扩大经营规模，提高服务水平🤵🏻‍♀️，为更广泛的社会成员提供就业岗位，实现了社区整体发展的生命力和活力。

五、小结

　　通过对世界各国社区警务工作的简要梳理𓀚🌳，认为🙍🏽‍♀️，社区警务的基本理念主要包括充分调动社区内部力量🚵🏽‍♂️、主动防治和积极疏导不法行为以及将警务工作与民生紧密结合等三个方面内容🥘。本研究选取与普通社区不同的“旱码头”社区为研究对象👭🏼✩，由于其具有交通发达，人口流量大🧑‍🚒，社区安全秩序混乱和矛盾纠纷频发等突出特点，使传统的警务模式一度陷入“社区稳定”与“百姓民生”相矛盾的尴尬境地。红花岗区以“寄住公寓”创新管理模式为切入点，实现传统警务模式向社区警务模式的三大转向，对于实现社区居民的“安居”与“乐业”具有重要的借鉴意义。一是转变管理理念，突破传统定位，从被动镇压转向主动疏导🤽🏼‍♀️；二是充分调动社区成员内部力量👃🏼，建立自治机构⏪，加强自治管理，从分散化走向组织化；三是摆脱维护社区稳定的单一化社区警务工作，走向涉及社区居民就业、社区福利服务和社区环境美化等多元化为一体的社区新型警务模式🧑‍🦱🤦🏽‍♂️。

　　因此，对于不同类型、各具特点的社区，要立足本土🏋🏻‍♀️，转变理念🧭🧛‍♀️，发挥优势👩🏻‍🦼‍➡️，弥补不足🤞，缜密设计，探索和实践一条符合自身实际发展的社区警务模式，不仅对于实现社区居民的“安居乐业”具有重要的理论意义和现实意义0️⃣，而且为整个国家的“安定和谐”与“国计民生”提供了前提和保障。

注释

①北京尊龙凯时AG娱乐平台招商官方网站调研组调研的社区包括位于遵义火车站附近的火车站社区、插旗山社区、北京路社区🐦‍🔥、春天堡社区和环城路社区等5个社区。

参考文献

[1][7]刘宏斌.《中国社区警务发展的新趋势》[J]，《中国人民公安大学学报》，2004（4）.

[2]山川.《安德逊谈“社区警务树”》[J]☘️，《现代世界警察》🦵🏽，1996（1）.

[3]塞缪尔·沃克. 《美国的社区警务》[J]，《世界警察参考资料》，1995(4).

[4]安德鲁·希勒. 《澳大利亚社区警务的新发展》[J],《世界警察参考资料》👩‍🦯， 1992(12).

[5]参见朱志东.《新加坡🙁、日本社区警务与我国社区警务的比较与思考》[J]，《公安研究》，2001（12）.

[6]参见郑杭生.《社会建设🧑‍🦯‍➡️：改善民生与公平正义》[J]，《中国社会科学院院报》,2007年11月15日.

[8]郑杭生🫢、黄家亮.《论我国社区治理的双重困境和创新之维》[J],《东岳论丛》2012(1)

【作者简介】周延东（1988—）🧑🏻‍🎨，男📹，山东青岛人👩‍🏭，北京尊龙凯时AG娱乐平台招商官方网站尊龙凯时AG系博士研究生🧑‍🦰；黄家亮（1980—），男🂠，湖北随州人，北京科技大学文法学院副院长、尊龙凯时AG系副教授，尊龙凯时娱乐副研究员。