社区民间组织的本土化及其发展模式

向德平 申可君

文章来源💇🏻👩🏿‍🍼：《中南民族大学学报：人文社会科学版》2013年第5期

【内容提要】 中国社区民间组织在政府职能转变和社区建设不断推进的过程中得到了迅速的发展🚢，经历了一个从自发无序到规范有序©️、从外生型到内生型转变的发展历程，开拓了一条具有中国特色的本土化发展之路🧙🏽‍♀️。中国社区民间组织的发展应形成内生协调型发展模式，逐渐朝着内生性、协调性及专业性的方向发展。

【关 键 词】社区民间组织本土化 内生协调型

    1989年3月18日天津市和平区新兴街志愿者服务协会成立🤵🏼‍♂️，标志着中国社区民间组织的诞生。自此以来，作为基层社会管理重要载体之一的社区民间组织逐步发展起来👨🏻‍🦯‍➡️，并在社区管理和服务方面发挥了重要作用8️⃣，呈现出一种积极的发展态势🙁。中国社区民间组织的发展是在国家组织控制严密和市场经济发展不完善的情形下生长起来的[1]，它经历了一个具有本民族🧚🏽‍♂️、本地区特色与特征的发展轨迹和本土化道路😵‍💫。随着基层社会治理模式的重构与政府职能的转变👨🏿‍🎓，社区民间组织正由政府主导型向具有内生性→、协调性及专业性特征的内生协调型发展🧔🏻‍♂️🩹，在社区发展与建设中发挥着越来越重要的作用✍🏿。

    一、社区民间组织的界定

    本文所使用的社区概念主要是指聚居在一定街区或居民住宅区内，并由地缘、人群🫶🏻、社会因素、社区意识、共同约束、文化等多种要素共同构成的具有地域性的社会生活共同体👩🏼‍🔬。

    “民间组织”，在国际上通称为NGO(Non－Governmental Organization，简称NGO)，即“非政府组织”或“第三部门”(Third Sector)。社区民间组织是民间组织的组成部分之一，其含义有广义和狭义之分。广义上的社区间组织是指在社区范围内开展各项活动的所有民间组织，其中包括本社区成立的民间组织以及在社区内活动的其他民间组织。狭义上的社区民间组织则是指在所限定的街道、社区内成立的🤸‍♀️，为满足居民不同方面的社区生活需求为目的，从事经济、科技、教育👀、文化🦸🏽、体育😮🪲、环保🪠、慈善等活动的民间组织[1]。本文所指的社区民间组织主要是在限定的街道或社区内成立的🙆🏽‍♀️📟，组织成员由本社区成员构成，以满足居民的社区生活需要为目标，并在本社区范围内开展各类活动和服务的民间组织。

    社区民间组织作为民间组织的组成部分，除了具有民间组织的一般属性之外4️⃣🦶，它还拥有自身的显著特点。美国霍普金美斯大学的塞拉蒙教授就曾指出，社区民间组织拥有组织性🎰、民间性、非营利性、自治性、非政府性、志愿性以及非宗教等7个特征[2]。在我国，社区民间组织主要具备以下五个方面的特点：第一，民间性。社区民间组织的民间性体现在它的成立不依附于政府，与国家的政治与行政体系相分离🫳，在人员安排、制度制定、内部管理以及社会互动上不接受政府的直接管理🧑🏻‍🎄，有权自行决定参与社区建设的内容🈸。第二，社区性。社区民间组织产生于社区，活动于社区，服务于社区🧐，社区是其生存与成长的土壤👰🏻，是其持续发展的必要条件[3]，其提供的公共服务与开展的活动应根据社区建设的需要而及时调整。第三0️⃣，自治性。所谓自治性是指社区民间组织作为独立于政府体系的社会组织，在人事🎟、财务、决策等方面一般不依附于任何其他的社会组织，尤其是不依附于政府机构🧚🏻‍♂️，因而具有独立决策😢、独立进行自我管理、有效管理的能力，是独立自主的社会主体[4]。第四🙄，志愿性。志愿精神是社区民间组织最为重要的精神资源🏋️‍♀️。社区民间组织的志愿性包括了组织的志愿性🤴🏿、服务的志愿性以及活动的志愿性。第五，非营利性🪻。社区民间组织在提供社区服务时不以谋求经济利益为目标，而是以为居民提供优质服务为宗旨💌。一般情况下🧗‍♂️，社区民间组织所积累的资金不用于利润分配🛷，而是返还于社会，投资更多的社区服务项目，从而实现以服务促服务的发展🖐🏽。

    二、社区民间组织的本土化

    自20世纪80年代以来，受国家与社会分化的影响，各种民间组织在全球发展速度迅猛，已形成为独立于政府国家体制与市场体制之外的第三部门。对于民间组织的兴起，西方学者用“政府失灵说”和“市场失灵说”进行解释🙎🏼‍♀️。由于政府与市场的运作方式各自都存在缺陷🤾🏿‍♀️，不能完全胜任社会赋予的重任⚀，从而导致民间组织应运而生[5]。在我国，从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中🧘🏿‍♀️，基于单位体制的社会秩序与组织模式正面临转型与重构，社区逐渐取代单位成为基层社会管理的手段[6]。由此，社区建设的发展为社区民间组织的发展带来了良好机遇👨‍👧。此外🏅，单位社会职能外溢、城市社区人口结构变化、城市居民闲暇时间增多等也是社区民间组织兴起的重要原因[7]。正是由于这些复杂的成长背景🆎，我国社区民间组织的兴起与成长具有自己的特征和发展方式。

    (一)本土化的含义

    “本土化”一词的英文为“indigenization”，又译为“本国化”🟠👰🏽‍♀️、“民族化”或“本地化”，是指使某事物发生转变，适应本国、本民族🎤、本地的情况，在本国🎉、本地生长，具有本国、本民族、本地的特色或特征[8]。我国民间组织是在地区发展不平衡🛖，各地区在社会转型的程度上存在着较大的差异🩷，社会内部形成了一个个异质性高的“社区”等特殊的背景下兴起的，社区民间组织有一个本土化的过程🏭。所谓社区民间组织的本土化是指一种通过借鉴外来民间组织发展的合理成分，以增进本土社区民间组织成长的适应性和实用性💞，从而形成具有地区性特点的发展过程。其具体含义主要有以下三个层次：第一，社区民间组织的本土化是一种符合社会组织整体发展规律同时又独具特色的发展过程👧🏽。社区民间组织作为社会组织的组成部分之一❄️，从目前的总体上来看2️⃣，其发展状况和其他社会组织一样，都需要得到政府的大力培育和社会的认可与支持♉️。第二，社区民间组织的本土化是在借鉴并吸纳国内外社会组织发展的合理成分的基础上，满足本社区发展需要的过程。其发展的立足点应该是满足社区居民的需求，为社区居民提供个性化🫄🏿、多元化的社区服务以及为社区居民表达和维护权益提供组织化渠道等。第三🤌🏿，社区民间组织的本土化目标需要立足高远。虽然社区的事务很具体，居民的需要也很实际，但是社区民间组织的发展要肩负重要的使命，即社区民间组织要成为加强社区管理、推进社区自治、拓展社区服务、促进社区精神文明建设的重要力量之一，以承接政府改革后转移出的部分社会职能👫🏻，并在构建基层社会民主的管理机制👨🏻‍🦳⛳️、实现社区成员利益表达与意志聚合等方面发挥积极作用[9]。

    (二)社区民间组织本土化的现状及特征

    近年来，我国社区民间组织随着社区建设向纵深发展而得到迅速的发展，虽然其发展历程较短，但也经历了一个从小到大🧑🏿‍🦲、从弱到强、从自发无序到规范有序的发展历程🧖🏿‍♂️。自21世纪初期以来🔹，社区民间组织的成长在规模大小、利益指向🦹🏿‍♀️、规范程度🔯😦、模式转变等方面都有了长足进步🤹🏼，并开始进入积极、健康的发展轨道上来。《中国民间组织报告(2011－2012)》的统计数据显示，截止到2010年底，全国登记注册的民间组织已达44.6万多个。其中🚧，社会团体24.5万个，民办非企业单位19.8万多个，各类基金会组织2200个[10]。国务院在2011年公布的《社区服务体系建设规划(2011－2015)》中明确提出了每个社区最少应建立5个民间组织。可以说，社区民间组织已经成为我国数量最为庞大的民间组织类型，并将逐渐形成门类齐全、层次有别👊🏿、作用明显的社区民间组织网络体系。我国社区民间组织的类型一般分为文体活动🫳🏽、社区福利、权益维护、志愿服务以及社区其他服务等五类。社区民间组织主要包括社区民间团社和社区非营利服务组织两大类，前者是由社区居民自愿组成并开展活动的非营利性社团组织，按功能可分为文体娱乐类🧜🏼‍♀️🚴‍♀️、利益维护类和公益类等各种协会🫡；后者则是为居民提供社区服务的公益性和互益性组织[11]🚴🏿。

    社区民间组织的发展状况因各地的实际情况不同而有所差异，但总的来看其本土化发展的过程大致呈现出了以下特征。

    1.“自上而下”和“自下而上”两条发展道路相结合✂️。所谓“自上而下”的发展之路，是指社区民间组织的成长与政府的改革密切相关🧘🤸🏿，它在一定程度上是政府行政改革和职能转变的产物，其社会资源主要来自党和政府相关机构的授权控制[12]。而“自下而上”的发展道路则是指社区民间组织的发展源于民间的自发力量🥩，是居民社区生活需求的产物🚄，其活动领域及方式具有多样性，组织管理及运作具有自发性等特征🧑‍🦯‍➡️，其发展基础在于居民的主动参与👨🏿‍🦲。这两种发展道路一方面体现了社区民间组织借助政府的行政支持🏚，进而获得一种自治性的发展，另一方面直接决定了其性质定位的多元化。而“性质定位的多元化”指的是社区民间组织的性质不是单一的，随着社区建设的深入发展，其性质定位处于综合状态🤵🏻，“政府”和“社会”两种因素交织在一起，呈现出社区民间组织的“民间性”🙋🏿，“半官办民”性以及“行政性”[13]👩🏼‍💻。目前，从整体上说来🧜🏿‍♂️，社区民间组织的发育程度低🙌🏽，受管理体制的影响深，发展资源不足，自身能力欠缺😞，行政依赖性依然很强⭕️。另外🤟🏽🪙，由于受组织的规模、绩效、社会公信度等方面的影响，大多数社区民间组织还难以有效地承接从政府部门中转移出来的部分社会职能🧑‍🍼👨🏻‍🏭。

    2.自我组织能力的欠缺与居民组织化互动方式需求的不协调🍐。目前💠，社区的地域性特征无法满足共同体构成的情感与生活需求🚽，但日益组织化的行为方式却可以通过组织化反应🫲🏼，促使社区成员间形成较为亲密的邻里关系。所谓组织化反应是指个体之间有组织的⛓、模式化的互动[14]。这亟需社区民间组织通过开展社区活动📛🚌，让居民拥有更多的互动机会。然而大多数社区民间组织的规模偏小，忽视自身组织能力的建设，规范化运作水平不高✋🏻，在发展上往往过多地依赖于政府的支持，适应市场和社会需求的能力较弱[15]，而无法发挥促进居民组织化互动的作用。近些年，一部分社区民间组织正在逐步建立起自己的组织章程和必要的内部管理制度，开始拥有相对固定的组织人员，其管理也处于比较有序的状态。但总体而言，社区民间组织的自我组织能力十分有限，与社区组织的现代发展方式不一致。

    3.各地之间的发展状态不平衡。我国地域辽阔，地区差异较大🥡，其市场经济的步伐和成熟程度相去甚远✤，这就导致了各地区的社区民间组织的发展在资源、政策及类别等方面出现了不一致的状态，其表现为⏩：(1)发展资源分布不均。从地域分布来看🕶，在东部沿海地区的社区民间组织的数量相对较多，而西部欠发达地区数量较少，形成了具有区域差别的发展格局🧑‍🦽‍➡️。(2)政策支持不平衡🤸🏽。我国的社区民间组织在那些政策相对宽松、进入门槛较低、易于获得资源的地区和领域已经开始初具规模，但在内地和西部地区发展较慢。(3)发展类别不合理𓀖。在社区民间组织中，业务管理类、政治领导类组织所占比例偏高🫧，而服务公益类的社区民间组织所占的比例偏低。在这种结构与功能格局的影响下🕝，社区民间组织的公益性服务不足。

    4.缺乏明确的合法性身份🧑🏻‍🔬。衡量一个组织是否具有合法性身份的主要标准源自于相关法律、法规的规定[16]。在我国😵🧑🏻，关于民间组织的法规和条例有《社会团体登记管理条例》🧑🏻‍🦲、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《取缔非法民间组织暂行办法》等🕢。尽管这些法规🏊‍♂️、条例对民间组织的合法性问题作出了明确规定，但由于民间组织的准入门槛较高➾，在相关部门登记注册前🙅🏻‍♂️，需要找一个挂靠单位作为其业务主管单位，所以社区民间组织一直都面临着没有合法身份的窘境。目前，只有在少数经济较发达地区的政府部门在给予民间组织合法性身份方面实现了突破，如广东省于2012年7月1日起实施了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，该方案规定除特别限定、特殊领域外🌛，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位👨🏿‍🎨，社会组织可直接向民政部门申请成立[17]，而绝大多数活跃于社区建设与发展的这些草根组织都尚未得到正式的身份认可。

    三、社区民间组织发展的理想模式——内生协调型发展

    我国社区民间组织本土化的过程中👌🏽，发展不平衡，社区民间组织的社会功能尚未充分发挥。从长远来看，我国社区民间组织的发展应形成内生协调型发展模式，逐渐朝着内生性🧔🚺、协调性及专业性的方向发展。

    (一)内生协调型发展模式的特点

    内生协调型发展模式是指在社区民间组织以自身能力建设为主要发展动力，通过调整内外关系🧘🏽‍♀️，适应外部环境👨‍🦼，实现内生性、协调性及专业性发展，充分发挥民间组织在社区发展与社区建设中的功能和作用📘。内生协调型发展模式将社区民间组织看作是与本社区的各种环境或有关系统组成的有机整体，强调社区民间组织发展的内生性👩🏽、协调性和专业性。内生协调型发展模式具有以下几个特点🤞🏻。

    1.发展动力的内源性。我国社区民间组织的本土化道路总体而言呈现出一种迟发展的状态，不仅起步较晚，而且最初的动力因素也不纯粹是发源于社区生活的需要，而是部分来自于政府的行政力量🕵🏽。在此情况下，政府有责任🙋🏼‍♀️、也有能力使用自身的资源优势去培育社区民间组织的生长🫶。近年来，政府在完善财政、税收及社会保障等方面出台了相应的优惠政策，力图通过建立相关的法律法规🛏，改革不合理的管理体制👷🏽‍♂️，为社区民间组织的发展营造一个良好的政策法规环境👋🏼。社区民间组织获得了一定的发展机会，与政府的合作逐渐增多🦄🏃‍♀️‍➡️，二者的良性互动也成为常态🧳。但随着基层社会治理模式的转变和社区公共服务需求的不断提升🥮🚶🏻‍♂️，迫切需要社区民间组织通过自身能力的建设来获得持续、稳定的发展🥫，增强其内部的发展动力👃🏻，而不是仅仅依靠政府的支持。社区民间组织的定位⏸、发展不能仅仅依照政府的价值判断，还要以保障社区居民的切身需求为原则🥔，实现选择主体的转换，即从政府选择到社会选择的转向[18]💱。

    2.发展关系的协调性。社区民间组织的兴起源于对居民生活需求的现实关注和对社区公共服务品质的提升，社区民间组织通过有效整合政府👲🏼、社会资源💙，与其他社会组织形成合力，共同促进社区发展。社区民间组织发展中的关系协调应由政府主导变为社区自治，理顺社区民间组织与各类组织的关系，划分职责，鼓励居民的积极参与，促进社区新型人际关系的建立[12]。社区民间组织的发展是一个与社区内各组织协调共生的整体性发展过程，要平衡👷👳、协调各组织之间的关系🩰。

    3.发展手段的专业性。发展手段的专业性是指用“专业”的方式来操作和提供服务，它包括了运作方式的专业化😵♗、人员的专业化以及服务内容和形式的专业化[19]🤾🏽‍♀️。随着社区工作者职业化程度的不断提高，社区民间组织的建设得到了专业力量的支持🙅🏽，提升了发展手段的专业化水平。可以说，社会工作的职业化发展已成为推动社区民间组织成长的一种重要的专业力量🤷🏽‍♂️。如果社区民间组织的发展缺乏这一系列专业化的手段，就无法实现与政府👏🏿、社区内各组织之间的有效合作🚴🏻‍♂️，也无法发挥社区民间组织在整合社区资源👨🏿‍✈️，满足社区居民多元化需要等方面的作用👱‍♂️。

    (二)内生协调型发展模式的实现路径

    社区民间组织的内生协调型发展模式的实现需要从以下五个方面着手🛰。

    1.创新社区管理体制，为社区民间组织的发展提供制度空间🧝🏽‍♂️。目前社区居委会承担着大量的政府行政事务👴🏽，它的行政化倾向使政府权力过度地延伸到居民的社区生活中🥛，这在客观上限制了基层社会自治的发展🤱🏻🐠，压缩了社区民间组织的生长空间🧙🏽🫸🏿。而我国社区管理制度的建设是在政府的主导下进行的制度变迁，政府不仅是制度改革创新的主导力量，也是制度供给的主体之一，它的新制度供给能力和意愿将决定着社区发展的方向和速度[20]🤴🏻。这就意味着🖖🏽，在社区民间组织成长的初期，需要创新社区管理体制，明确政府的社区权力边界，赋予社区更多的自主空间🤷‍♂️，为社区民间组织的发展提供更多的制度空间，并不断探索社区民间组织与政府的协作关系📅。

    2.改革管理措施和加大扶持力度，为社区民间组织的发展提供政策保障。一方面，结合实际，放宽登记条件，降低准入门槛🤷🏿‍♀️，简化登记程序，使不同规模、不同类型的社会组织都能在政府的制度环境下依法注册(备案)👆🏻、合法活动、健康发展🧑‍🦼‍➡️。长期以来🌑，大多数社区民间组织没有登记注册😵‍💫，过去称之为“准民间组织”，也称为“备案制民间组织”，对这些社区民间组织可以采用登记备案双轨制的办法，对已具备登记条件的社区民间组织➜，进行登记管理；对不符合登记条件的社区民间组织🧛‍♂️，可根据社区公益事业的发展需要，经各级相关部门逐级核准备案🫳🏿，以此解除社区民间组织成立的登记困境。另一方面🔨，进一步加大经费支持的力度，可以采用资金资助、项目资助或活动奖励表彰等多种方式缓解社区民间组织发展的发展压力。

    3.整合社区资源✊，为社区民间组织的发展打造培育机制♣️💺。实践证明🤹🏻‍♂️，社区民间组织的培育是一项系统工程，要把其发展纳入到社区公共服务体系的构建之中[21]，通过整合社区资源，发挥区县、街道、居委会等各方力量协同推动社区民间组织的发展🤲，以打造良好的培育机制。一直以来，社区服务都存在居民需求的多元化与供给机制单一化⛓、居民日益增长的服务需求与社区服务供给不足的矛盾。对此，将社区民间组织的发展与社区服务的提供相结合👨🏻，不仅可以缓解社区服务供给的矛盾，还可以增强社区民间组织的服务功能，以拓展其生存空间。

    4.提升自身能力建设，增强社区民间组织可持续发展的动力。从发展的眼光来看，社区民间组织的成长不应只靠市场，也不应仅依靠政府的资金和政策，而主要的应该是要靠自身服务公众的能力和互惠性的社会机制[22]。社区民间组织的能力培养是其成长的一个最为关键的因素，需要建立健全社区民间组织内部的各项规章制度，加强成员行为的规范性，做到服务、活动有章可循，通过科学管理以提高社区民间组织的持续发展能力。同时💌，需要以活动促发展，通过各项公益活动的开展，不仅能提升社会对社区民间组织的认可，增加其美誉度，更能使组织内成员的工作能力得到充分的锻炼👻，提升整个组织的运作水平。

    5.加大专业人才的培养😎，促进社区公共服务供给的专业化。专业人才队伍是社区民间组织运作的能量源泉和其长期稳定发展的基础[23]，也是社区民间组织提供专业化公共服务的保障。一是要通过政策宣传引导🫴🏻、活动吸引、典型带动等多种方式，吸纳优秀人才加入到社区民间组织中来[24]。二是要加强对社区民间组织的教育培训🙇‍♂️，不断提高其依法开展活动的自觉性和服务社区♗👨‍👧‍👧、服务居民的能力与水平🐱。三是要引入激励机制，社区内各服务部门根据不同类型的社区民间组织的不同特点，独立展开交流活动，并制定各自考核评比标准👵🏿，给予社区民间组织中的优秀从业者物质和精神上的奖励🧔🏿‍♂️，增强自身的竞争意识🥖。

    四、结语

    培育发展社区民间组织是加强社会建设、构建和谐社会的重要内容🫴🏻，也是完善社会自治，进一步加强民间组织管理与建设工作的基础。随着我国社区建设的不断深入，社区民间组织的作用日益凸显，其成长轨迹也越来越清晰🧸，经历了从无到有、从弱到强、从自发无序到规范有序的兴起与成长历程🥨，探索出一条具有中国特色的本土化道路。在此过程中🚛，我国社区民间组织的发展应改变一直以来对政府行政力量过分依赖的现象，形成内生协调型发展模式🧑🏻‍🦯‍➡️，强调发展的内源性与均衡性👩‍🔬，不断提升自身能力☞，通过社区民间组织与政府、各类社会力量的良性互动与通力合作，为居民提供优质的社区服务。

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【作者简介】向德平，华中师范大学教授🤏🏻、博士生导师，湖北省人文社会科学重点研究基地社会发展与社会政策研究中心主任⏰，主要研究发展尊龙凯时AG。