边疆多民族聚居区基层治理创新

——以西双版纳城乡社区建设实践为例

张志远

内容提要：随着我国社会建设步伐的加快🧑‍✈️，以管理与服务为核心内容的社区治理方式转变已成为创新社会治理的重要“抓手”。然而，学界讨论较多的是社会管理的理念、原则等重大而宏观的问题🤽🏿‍♀️👨🏼‍🔧，同时🫔，目前的社区治理研究呈现重城市轻农村、重内地轻边疆的倾向🤹🏼‍♂️🙇🏽‍♂️，且城乡社区建设呈现割裂状态。笔者认为我国以城乡社区建设为主要内容的基层治理应加强城乡统筹👨‍🏫，以城带乡、以乡促农，促进城乡社区一体化发展。本文从

边疆多民族聚居地区基层治理创新的重要性与紧迫性入手，以西双版纳傣族自治州城乡社区治理实践为实例，分析边疆多个少数民族聚居地区基层治理的现状及不足，探讨这些地区城乡社区治理方式创新的路径。

关键词🟩：多民族聚居；基层治理；社区建设

中国共产党第十八次全国代表大会通过的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告💁🏿，提出建立党委领导、政府负责🫑、社会协同🧑‍🦽‍➡️、公众参与、法治保障的社会管理新格局⏪。同时要求加强和创新社会管理🤷‍♀️，确保人民安居乐业、社会安定有序🏊🏽‍♀️、国家长治久安💖。①以往研究大多从宏观角度进行讨论，比如，新近具有代表性的是李迎生从社会建设的内涵和意义入手🚤，分别从广义和狭义的角度讨论了社会政策与社会建设的关系，最后阐释国际社会政策的新近趋势对我国社会建设的启示②。与之相比较，已有研究从中观层面对社区管理却较少涉猎，且仅有的研究大多把城乡社区建设割裂开来，讨论重心多放在城市社区上。③

随着经济社会转型的加速，我国农村社会发生了深刻变迁，而目前学术界对农村社区治理的专门研究略显不足，特别是那些经济社会发展相对滞后的边疆多民族聚居地区的城乡社区建设仍较少有人涉猎🧑🏽‍🎓，因此本文从边疆多民族聚居地区少数民族社区治理建设的重要性和紧迫性入手，分析多民族聚居社区的城乡社区治理的现状及存在的不足，探讨这些地区实施社区建设与基层治理的有效路径。

一、边疆多民族聚居地区基层治理创新的重要性和紧迫性

进入新世纪以来🦹🏻‍♂️🦓，随着改革逐层深入🏋️‍♀️，我国的经济体制深刻变革、社会结构深刻变动⏺、利益格局深刻调整👷🏿、思想观念深刻变化，社会成员从单位人向社会人、社区人转变🫃🏽。同时，社会成员的价值观日趋多元化♎️，一些深层次矛盾也开始向基层社区下沉，比如社会福利在社区层面就出现需求与供给之间的结构性矛盾。这一系列的新形势🦸‍♀️👨🏼、新矛盾使得基层社区治理变得愈加重要🙎🏻‍♀️，作为社会基本组织形式的社区，在维持社会秩序🎏、满足人民福祉等方面🏌🏿‍♂️，理应发挥其可能的功能🙇🏿。于是，近年来，中央多次在报告中提及加强城乡社区建设。党的十六大报告指出，“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”④。党的十七大报告再次指出，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体”⑤。随后，相关的学术研究视域🪙，开始从单一的城市社区向城市、农村社区延伸👩🏻‍💻，其中农村村委会（行政村）👩🏽‍⚕️、村小组也被纳入研究范围，形成了多层次的城乡社区连续统的全新研究理路。在此基础上，党的十八大报告进一步指出，“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”⑥🧑🏻‍🏫。可见，历次党的重要会议😟、报告或文件都把城乡社区建设放在突出的位置，昭示了我国基层治理已然进入了一个重要发展阶段。

（一）有助于解决多民族聚居地区社会建设的薄弱环节

当前🦛🧑🏿‍🍼，我国在改善民生和创新社会治理中推进社会建设，就是建立以政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系，实现个体成员与社会组织之间的良性互动，而这一切都离不开群众主体性的发展和社会组织对资源的优化整合。

从调研来看，边疆多民族聚居地区城乡社会建设薄弱环节主要表现为：一是传统自给自足的生产、生活方式导致各民族群众社会参与意识薄弱📗。二是多民族聚居社区组织也存在责任与权利失衡境况🧔🏼，即责任无限大🦛、权利无限小，事权与财权不匹配。比如🤫，在少数民族村寨，村（居）委会是直接面对各族群众的基层组织，它们不仅在居民的低保、医疗💇🏼、养老💻、教育🧛🏼‍♂️、人民调解和维稳信访等方面发挥重要职能，而且还承担民族团结宣传教育、安全防范🪱🤵🏿‍♂️、禁毒与反邪教等职能。三是社区服务功能单一，难以满足社区居民物质和精神等多层次需求🗳。多民族聚居地区以往的社区服务也普遍存在重物质需求、轻精神需要的倾向，突出低保😵‍💫、养老🦅、医疗等物质方面服务🫔🏚，忽视心理咨询、陪护慰藉等精神需求的实现。四是社区影响力有待提升。以往的社区定位是处于政府部门与民间组织之间🧖🏼，且少数民族宗教信仰🏋🏿‍♀️、族群等范围内的权威往往高于社区的正式权力，基层组织的服务效率偏低。

可见🛢，多民族聚居地区基层治理可以加强少数民族群众与当地社区组织之间的联系🌦，增进彼此的了解与互信，实现个体与社会协调发展🍕。

（二）有助于少数民族群众通过社区以组织化方式表达自身诉求

随着经济社会发展，边疆多民族聚居地区各族人民受教育年限普遍增长，各族群众维护自身权益的意识逐年增强🐇♣️。与此同时😩，边疆民族地区的城市化进程也日益加快，大量征地撤迁等社会事件频发，致使社区内少数民族群众维护自身权益的诉求大幅增加，他们的利益诉求从传统的经济权益向社会权益🧑🏻‍🦼、政治权益转变，但仍以经济权益诉求为主，“讨说法”🤦🏽、“求公平”等诉求凸显。

笔者在调查中发现，一位傣族老咪涛（老年妇女）讲述了当地城镇化建设征用了她家的地一事。她家有3个儿子，开发商已经给她家3套补偿房👩🏿‍🌾，但由于与当初开发商允诺的补偿标准存有差距🏋️‍♀️🥉，傣族老咪涛就认为她家的地是被政府征走的，她甚至觉得是政府骗人，以后再也不相信政府的话了。笔者认为，傣族老咪涛对征地补偿的受益期望值与可及的补偿标准之间的差距较大深感不悦🐶，从而产生利益诉求的受挫感🫢。

据了解，近年来👈🏻，多民族聚居地区林权纠纷、土地纠纷、征地拆迁纠纷等大幅增加，尤为棘手的是，在矛盾纠纷解决的方式上🕕，特别是与政府之间纠纷，一些少数民族群众也存有“大闹大解决✍🏿、小闹小解决”、“不闹不解决”的思维定势👩🏿‍🦰🧏🏽‍♀️，同时不能有效通过社区等渠道向基层政府有序表达自身的利益诉求🧛‍♂️🫸🏼，导致基层矛盾积累、甚至进一步激化。

面对少数民族群众的急切诉求，当地的社区干部和工作人员熟悉社区内不同家庭的情况及存在的问题👬🏼，方便及时采取相应的对策措施👨‍🦼‍➡️，便于少数民族群众有效表达利益述求💨，化解基层矛盾🔷。

（三）有助于及时处理基层倾向性和苗头性问题

城乡基层社区是预防、化解社会矛盾和纠纷的最佳场域。从全新的理念来看🌉，创新社会治理就是要从事后补救向事前预防转变🤵🏻‍♂️😻，事前预防就是把各种矛盾有效解决在萌芽状态，避免矛盾不断升级👎🏽、激化🔡，造成恶劣的社会影响🚘。

2008年7月19日，普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生**件，表面上看是警民冲突，实质上是因为胶农与橡胶企业利益纠纷长期得不到解决🪤，胶农对企业的积怨转化为对基层干部和基层党委、政府的不满而导致的。孟连事件的教训是基层社区没有及时发现带有倾向性和苗头性问题𓀒，少数基层干部与企业形成“利益结合体”致使矛盾升级发生**件，造成恶劣社会影响👠。

社区工作人员通过长时间的接触，了解社区居民的分布情况及存在的问题，便于实施具有针对性和有效性的措施，城乡社区可以充分利用社区对居民情况熟悉的优势开展工作，把问题解决在萌芽状态。

如2013年孔雀湖社区积极配合州禁毒大队、市刑侦队、社区警务室开展重点整治凉山籍涉毒群体专项整治行动🪺，摧毁吸毒窝点8个🔠，抓获吸毒人员33名✖️，查获藏匿凉山籍涉毒群体旅店一家，是基层社区及时发现倾向性、苗头性社会问题🤷🏻‍♀️，整合资源🤾🏽🐨、突出效率，实现良好社会治理的一个例子。

党的十八大报告指出，在改善民生和创新管理中推进社会建设🧛‍♀️。推进城乡社区建设成为当前我国以民生为重点的社会建设提供有力抓手💇🏿‍♀️。景天魁指出，广大人民群众生活在社区，老弱病残等弱势群体集中生活在社区，因此，民生建设一定要下沉到社区，福利服务一定要汇聚到社区，财政资金要向社区倾斜，民间资本要往社区吸引，专业人才要往社区流动，只有这样才能真正体现以人为本的执政理念，把民生建设落到实处⑦。所以，城乡社区建设不仅是以人为本执政理念的体现，而且也是衡量城乡居民社会福利水平的重要指标。

边疆多民族聚居地区边境线较长、少数民族众多，各民族历史、民族、宗教等存在较大差异，维系民族内部和民族之间平等、团结、互助🚅、和谐的关系已成当前重要任务。当前，随着经济社会转型的加速💪🏻，边疆多民族地区一些深层次和结构性矛盾集中显现📹，而各种社会矛盾问题最初在基层社区的层面萌发，若没有得到及时、有效的解决，将可能进一步演化成群体性治安事件🏈。同时，边疆多民族聚居地区城乡社区建设滞后性也制约了社会管理服务水平的提升，推进少数民族基层社区建设成为提升社会管理水平的重要内容之一🈁。

二、边疆多民族聚居地区基层治理现状

（一）我国城乡社区建设的政策演进

概而论之，社区是在一定地域上，特定的人群之间互动，并在此基础上形成共同利益🛜、需求的社会共同体。社区因地理位置存在差异🙋🏻‍♂️✍️，社区文化👳🏽‍♂️、生活方式等也存在差异。根据地理条件，我国社区可分为城市社区🚵🏼‍♂️💥、农村社区🙌🏼，若把城市社区再细分🌝，还有城乡结合部社区、城中村社区等。可见🟫，之所以能划分出如此众多类型的社区☂️，说明每一类社区均存在其突出特征，而少数民族聚居地区城乡社区也各自具有其明显的特征☂️。

对少数民族聚居区来说💲，其社区建设的政策演进与全国的情况大体是一致的。20世纪80年代中后期，我国初步形成城市以街道辖区为主、农村以村委会为主的城乡社区格局。1987年👍🏼，民政部率先在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务，拉开了我国城市社区建设的序幕🦴。1982年《宪法》规定了村民委员会的法律地位🧖🏽‍♂️。1998 年《村民委员会组织法》试行⚄，2010 年全国人大常委会对《村民委员会组织法》进行修订。因而，我国形成了城市以街道辖区范围建成社区、农村以村委会组织形式组成社区的城乡社区格局😐。

本文认为，少数民族社区是生活在一定地域内的由少数民族个人或家庭，出于对政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围🧑‍🤝‍🧑，他们在相同地缘、业缘等基础上🙅🏻‍♀️🖍，受传统民族文化的影响🗄，具有传统的价值观和行为方式基础上的共同利益和心理诉求组成的社区。这样突出的特点及重要的地位，足以说明多民族聚居地区基层治理创新亟需加强⛵️，但目前的现状却不容乐观。

（二）西双版纳城乡社区建设情况

我国是56个民族组成的多民族社会主义国家。新中国成立以来，在党的民族政策指引下，各民族长期交往🌳，形成“大杂居、小聚居”的分布格局。为了让各民族充分享有当家作主的权利，在多民族聚居地区实施民族区域自治🏌️‍♂️，已建成5个省级自治区，30个民族自治州，120个民族自治县，1173个民族乡，为各民族群众充分享有权利提供制度保障。

西双版纳傣族自治州地处云南省最南端，被誉为我国西南边境线上的“绿宝石”，具有独特自然风光热带雨林，瑰丽多彩的民族风情，优越的区位优势。全州国土面积约1.91万平方公里，辖一市两县🤱，与缅甸、老挝山水相连，966.3公里边境线，约占全省边境线的四分之一。澜沧江-湄公河一江连接中国♕、老挝、缅甸、泰国🫃、越南👩‍🦼、柬埔寨六国。中国昆（明）泰国曼（谷）国际大通道已全线贯通，泛亚铁路已列入国家十二五规划，为西双版纳建成中国面向西南开发的桥头堡主阵地提供重要条件。截至2012年底，全州总人口113万，户籍人口95万，13个世居民族，8个民族跨国界居住🍲，44个民族分布在32个乡镇（街道办），222个居（村）委会👩‍🏭，12个农场管委会。2003年起建立起城市社区👛，景洪市有14个社区🧒，勐海县有3个社区，勐腊县有4个社区，有201个农村村委会社区🔂，75个农场生产队社区。

不论是城市社区居委会，还是农村村委会都是直接与群众打交道的基层自治组织，他们与群众的衣食住行密切相关🍀，承担着利益纠纷协调、提高社区管理与服务水平的重要职能。另外🏃🏻‍♂️‍➡️，西双版纳也存在很多的城乡结合地带和城中村，这些是较为特殊的社区👴🏻，因其同时具有城市与农村的特点，城乡结合地带的社区是一部分城市人口和农村人口在地域上的结合，而城中村社区是农村人口在城市某特定区域聚集生活😴，两者在生活方式🛒、意识观念等存在较大差异。

（三）多民族聚居地区基层治理现状

据调查🤦🏽‍♂️，西双版纳傣族自治州几乎所有的城乡社区都是由三个或三个以上民族组成🩹，不同民族在历史文化🤦🏿、宗教信仰🤳、价值观、行为方式等方面均存在差异，维护民族团结、社区和谐就成为当地基层治理的重要任务🧘🏽。

从笔者实地调研的情况看，当前多民族聚居地区基层社区在管理与服务等方面的建设存在以下不足：

1. 定位局限致使社区难以拓展空间

社区是城乡居民实现“自我管理👩🏼‍🎨、自我教育🗣、自我服务”的居民自治组织。一般而言😷，社区由党组织☹️、居民委员会、协调委员会和居民代表大会组成。社区干部任职互有交叉，便于协调开展社区工作，提升城乡居民社区管理和服务1️⃣。西双版纳州少数民族城乡社区建设起步晚🦏，城乡社区由街道办或乡镇进行管理💲。社区建设很大程度上是政府自上而下的运动式推动进行的，社区居民的归属感不强，参与的积极性不高，社区建设成了政府的“独角戏”⑧🤛🏽💿。

例如，勐海城区社区🙆🏿‍♂️、勐腊城区社区分别隶属于勐海镇和勐腊镇，景洪城区社区隶属于允景洪街道办事处。据了解🦞☝🏼，不论是街道办下属社区还是镇下属的社区，均与上级政府建立了挂钩联系机制🌵。全州街道办、城关镇副科级以上领导干部要挂钩联系社区🧯🦣，一至两名领导干部联系指定社区🩸，社区起到上传下达的作用👐🏼。目前，景洪城区社区在街道办🛌🏿，勐腊县、勐海县社区分别在城关镇的领导下开展工作，完成上级下达的人口普查、经济普查等任务。

随着经济社会发展🕷，社区管理服务职能从建立初期的人口普查、民政两大工作任务逐渐扩展到人口普查、治安、民政、劳动保障🧔🏼‍♀️、计生、残联、综治维稳、调解、妇女儿童、禁毒防艾、统计、老年工作等，社区职能日趋多元化。各级政府与社区之间联系日趋紧密，政府部门的一些事务通过社区才能实施💯。正如一位社区干部指出，上面千条线，下面一颗针，而社区担当“针”的角色。因此，社区权利与职责不对等，社区忙于上级政府下达的各种任务📆，无暇顾及自身建设🌴，致使社区管理服务水平难以提升。

2. 尚未充分利用人文优势推进社区建设

西双版纳是边疆多民族聚居地区🔙👕，13个世居民族🦸‍♂️，44个民族长期和谐相处。近年来，随着城市化进程加快，一些农村少数民族群众开始向城区流动，由于各民族语言♘、历史🩶、宗教、文化等存在差异，特别是农村少数民族因缺少与外界接触🦻🏻，城乡各民族因语言、文化等方面差异而缺乏交流👋🏽🤞，容易产生误解👧🏿、形成偏见。此外♠️👩‍💼，在城市社区，一些少数民族农村居民离开原有农村社区进入新型城市社区🚣🏿，在与其他民族交流时存在障碍，特别需要第三方进行介入协调。城市社区在提供流动人口管理和服务中应突出地域性和民族性🍬，用少数民族喜闻乐见的方式进行宣传教育，利用人文优势为各少数民族提供人性化的管理与服务⚙️。在农村社区，一些其他省、省内其他地州的“农民农”群体也进入农村社区，为了更好的提供服务♥︎，农村社区应充分利用各民族的人文优势开展社区服务。

3. 社区资源有限导致社区活动单一

多民族聚居地区城乡社区资源存在政府拨款为主，社区自身难以募集社会有效的公益基金投入社区服务的现实问题🧒。以景洪城区社区为例⚆🔠，政府每年下拨5万元的社区工作经费🚞，而农村社区每年仅有3万元的工作经费，维持基本的办公费用🅱️。近年来👸🏽，政府出台扶持农村村委会发展集体经济的政策，被列为扶持对象的村委会有10万元的经费🧑🏼‍🔧。但由于政策刚开始实施，一些农村村委会集体经济尚未发挥应有的经济效应和社会效应，城乡社区的办公经费和活动经费主要还是来自政府。

为了满足社区居民多元化的需求🏒，社区须开展不同类型的社区服务活动，而活动经费显得捉襟见肘🥥，社区干部有时心有余而力不足。目前，孔雀湖社区🤸🏼、沧江社区等分别在孔雀湖广场、州委党校南门广场组织广场舞，吸引了大批社区居民，参加广场舞的居民每年要缴纳一定的费用。可见🫅🏻，社区仅靠有限的资源，难以开展多样化的社区活动，满足居民多元化生活需求🖕🏻。

4. 社区管理服务队伍建设存在不足

自2003年以来🐛，西双版纳州景洪➿😚、勐海、勐腊城区共建成21个社区。以景洪城区为例👩🏿‍⚖️🕒，社区干部和工作人员共计132名，每个社区有干部和工作人员8至10名不等。按照全州干部教育培训计划，景洪城区街道党工委书记🙋🏼‍♀️、街道办主任分别参加全州乡镇（街道办🍅、农场管委会）党委书记👦🏻、乡镇长专题培训💚。然而🥯，与当地街道办🍿、社区两委的一二把手相比，其他更多的社区工作者却较少有机会参加专门的业务培训。目前，全州城市社区和农村社区都缺乏专业的社区工作人员提供社区服务，难以满足各民族群众不同层次物质、精神生活的需求。

加大社区管理服务队伍建设力度🫴🏿，是创新基层治理，尤其是满足多民族群众基本需求的重要切入点。边疆多民族聚居地区基层城乡社区是少数民族群众生产生活的重要场域🍞。社区治理以往存在重管理、轻服务的倾向，所以基层社区治理方式转变应树立以人为本🧐，寓管理于服务🧖，突出服务职能👦🏻。然而，管理与服务工作的核心是人的工作🤾🏻‍♀️，一方面是面向人民群众，另一方面是由专业人士开展推进，基层少数民族群众的切身利益就与社区工作者的素质、水平存在着很大的直接相关性，因此在多民族聚居地区的基层治理中，必须下大力气壮大基层社区的管理服务队伍力量。

三、边疆多民族聚居地区基层治理的创新路径

由上🏊‍♂️🦓，社会和谐的起点是社区和谐，社区和谐反过来又离不开社区建设，以管理和服务为核心内容的基层社区治理有助于推进社会管理科学化👨🏻‍🎤、社会治理创新⛳️。本文认为，具体到边疆多民族聚居地区👩🏿‍🔧，基层社区的治理与建设是指政府、社区居（村）委会、农场管委会生产队社区以及其他各方面力量直接为社区成员提供公共服务和其他方面的服务🔣，满足社区居民物质文化和精神文化生活的多层次需求🎫。从目前的情况来看，边疆多民族聚居地区基层治理客观上还存在一些不足，这就要求以更大的智慧和魄力推进这类地区的基层治理，创新城乡社区建设，服务少数民族群众🙆🏿‍♂️，推动边疆民族地区的长远发展📎。

（一）基层政府应把城乡社区建设列入自身建设内容之中

政府掌握大量社会资源，承担着对政治、经济👩🏼‍💻、文化⚧、社会等领域进行管理的职能🙇‍♀️，是对社会资源进行二次分配的主体，具有普惠性和公共性的特点。社区是广大人民群众的主要归依，是社会资源二次分配的组织者和实施者。所以🧍‍♀️，基层政府应加大对基层社区的扶持力度，同时也应挖掘和发挥社区自身的主体性，全面推进社区科学发展🩰。

一是社区尽可能提供专业社区服务。针对西双版纳的情况，社区建设应从事后补救到事前预防🍃，有条件的社区应学习国内其他地区先进做法🧑🏼‍💻，设置专业社会工作岗位🙇，通过专业社会工作者对社区居民提供心理治疗💇🏽‍♂️🧎‍➡️、情感慰藉等方面服务，有效解决社区居民的身心健康问题，提高社区管理与服务的水平👨‍🦯。

二是政府加大对社区的投入力度🤍。少数民族城乡社区一般经济基础较为薄弱，社区服务能力取决于政府对社区建设的投入力度🚴‍♂️。因此🧑🏻‍🍳，政府必须加强社区公共娱乐的设施💓、场地等基础设施建设👷🏿🖨，鼓励发展各种业余兴趣协会等✪💁🏿‍♀️。通过各种休闲娱乐设施建设与投入👯‍♀️，把社区居民组织起来。

三是加强社区精神文明建设。在民族地区，社区精神文明建设应突出民族文化中尊老敬老及其他民族信仰，社区可以通过对居民专业技术培训💁🏽‍♂️，提高社区居民的文化业务技能🧒🏻，把社区居民互敬互谅互让真正融入社区精神文明建设。社区精神文明建设应尽力兼顾社区成员的不同利益诉求，争取做到家庭和美🧚🏻‍♂️，社区和睦，社会和谐。

四是培育民间公益组织与公益力量成长🪈。随着经济社会发展，边疆少数民族地区处于政府与市场之外的第三部门得到不同程度的发展，这些公益组织与公益力量秉持“助人为乐、我参与🤛🏿、我快乐”等服务理念。基层政府应以社区为平台🚣‍♀️，给慈善、志愿者等公益力量为社区居民提供多层次服务，满足社区居民多元化需求创设尽可能优化的环境与条件🗑。

（二）应利用人文优势推进少数民族社区建设

西双版纳傣族自治州各民族语言👰🏽‍♀️、文化等存在差异🏐🪿，社会管理和社区管理可以利用民族干部的人文优势👨🏿‍⚖️、语言优势🤲🏿、认同优势，协调民族内部的各种利益诉求👩‍🦲，便于有效为各少数民族服务。

一是城区社区利用人文优势进行管理服务。少数民族聚居地区农民平时使用少数民族语言，他们进城办事则需使用汉语方言，对一些居民而言，语言障碍是个不小的难题。因此🚪，景洪城区社区工作者招录把会少数民族语言列入招考范畴，兼顾专业技能和语言优势🌽，方便为少数民族群众服务👍🏽。可见😺，城市社区干部职工若能利用人文优势将为少数民族城乡居民带来诸多便利🐯，增加各民族相互了解🫰🏻，推进各民族和谐相处，共同享有社区提供服务👴🏿。

二是农村社区（村委会）运用少数民族传统规范开展管理与服务👱🏿‍♂️🙅🏿。景洪市勐旺乡瑶家村委会瑶家大寨是一个特殊社区，由于地处偏远、交通不便，是全州远近闻名的极度贫困村🤵🏽‍♀️。过去村内吸毒🪮、盗窃等社会丑恶现象猖獗，社会治安形势严峻🧑‍🦯‍➡️。2009年以来，景洪市委、市政府组建瑶家大寨扶贫开发工作队。工作队组建时充分利用了人文优势，把瑶族干部作为工作队员的首选。鉴于全州的瑶族有两个支系🕦，一支是蓝靛瑶，另一支是顶板瑶。瑶家大寨是蓝靛瑶聚居地，扶贫开发工作队队长由瑶族（蓝靛瑶）干部担任队长🕎，工作队员都是市直机关的瑶族干部和其他民族干部组成，充分利用自身的瑶族干部与村民之间语言优势，便与群众打交道🏇🏻、交流沟通，帮助村民制定《村规民约》等，通过语言优势、人文优势和认同优势，干群之间👷🏽‍♀️、党群之间建立信任关系。目前，瑶家大寨吸毒、偷盗、赌博等社会丑恶现象少了⚃。鉴于此，少数民族社区管理服务应充分发挥少数民族干部在社区建设中的作用，特别是那些偏远农村的少数民族社区。因此🫶🏿，要重视少数民族干部的社区相关方面知识培训⤴️，利用他们的语言优势、文化优势等提高少数民族社区管理水平。

（三）创新优化整合社会资源的体制机制

目前🤵🏿‍♀️，多民族聚居地区城乡社区，仅仅依靠政府提供资源难以满足社区居民多样化的需求。社区建设应不断创新体制机制🔯，有效整合现有资源。

一是社会资源社区化配置🌪。杨敏对杭州市上城区社区建设调研提出了社会资源社区化配置的构想⑨。

笔者调研发现，少数民族社区建设也存在责任无限大🫨、权利无限小的困局🤷🏽‍♀️🧔🏻。为了解决基层政府财权与事权失衡问题💁🏻‍♂️，党的十八届三中全会已指出，财税体制改革建立事权与支出责任相适应的制度。政府可以尝试社会资源通过社区来进行合理配置，政府可以按社区提供服务的人次对社区服务进行经费补贴。

二是可以向慈善组织、非政府组织募款。通过项目制向民政部门、慈善机构、非政府组织等多元主体募集善款。以少数民族广场舞为例，少数民族社区可以倡导鼓励少数民族居民着民族服装、跳民族舞，不仅满足了居民的精神文化生活需求，也弘扬了优秀的少数民族文化。社区广场舞可以尝试通过社会服务项目制向政府部门和公益组织申报，立项后将获得相关的社会资源。

三是社区可与辖区内机关🍹、企业事业单位签订相关合作协议，实现资源共享。社区建设可以吸纳志愿服务参与到社区服务提供。如沧江社区积极探索“区校合作”、“区院合作”、“区局合作”新模式♦️，与辖区内的州委党校😱、州农垦医院、景洪市农业局等建立共建关系，把一部分党校教师、农垦医院医生护士🛌🏻、农业局干部职工等组成志愿者队伍，以社区为平台，整合社会资源，丰富社区活动的内容。

比如，沧江社区就利用州委党校师资优势为社区党员进行党的路线💅🏼、方针、政策的宣传，入党积极分子培训等教学服务，利用州农垦医院医疗资源为居民提供健康服务💄，景洪市农业局也为社区提供一些资源和相关服务等🫰🏽。同时，沧江社区还举办2013年辖区内共青团员庆祝五四青年节集体活动，增进了社区内单位职工之间的相互了解🙍‍♀️，加强了各单位之间的沟通联系，提高了社区的知名度和影响力🆒。

（四）城乡社区建设应加快社区干部队伍建设

一是社区工作者应掌握矛盾纠纷发生的一般规律🚠。矛盾纠纷的当事双方因出现利益纠纷开始相互抱怨⛈，抱怨后向第三方表达自己的不满，第三方开始介入，若第三方介入仍未解决当事方之间的矛盾纠纷👲🏼，就会出现肢体冲突，甚至是大规模的群体性治安事件。一般而言👨🏻‍🏭，社会个人与群体中的矛盾纠纷从发生到发展经历这样的过程🏋️‍♀️。村（居）委会与居民之间的矛盾往往都是由村务公开等问题引发，这不仅需要加强村（居）委员会干部对（下简称《村委会组织法》）等法律文本学习，还需要从过去被动的村务公开向主动的村务公开转变👰👨🏻‍⚕️，及时有效化解村（居）民对社区干部的认识⛔️。

二是通过培训学习提高管理与服务的能力🍩。笔者了解到，孔雀湖社区干部已经意识到服务意识的重要性🌭，一些社区干部已经树立了“社区没有领导，社区提供服务”的意识👏🏿。近年来，西双版纳傣族自治州重视基层村（居）委会建设，利用州委党校全州干部教育培训的主阵地，通过集中培训着力提高村（居）三委总支书记、村委会主任、村务监督委员会主任关于社会管理方面的相关知识水平🧗‍♂️，培训内容为村民委员会组织法，社会管理💆🏻‍♂️、政策形势报告等。州委组织部曾组织全州农村干部分批分期到云南农村干部学院进行专题学习🫠。目前，一市两县党委政府分别对辖区内城乡社区党支部书记、居（村）委会主任进行培训🙆🏿。但对社区、村（居）委员会其他干部职工培训力度略显不足⛹🏽‍♂️，应对社区👨‍👦、村（居）委会干部职工分类分批次进行培训。

三是社区干部应树立问题意识和防范意识👩🏽‍🦳。目前，少数民族地区不论是城市社区还是农村社区，社区居民构成日趋多元化，给社区管理增加了不少难度。孔雀湖社区是景洪城市中心社区🛌，辖区内出租户集中、商业网点多🌨、流动人口密集，孔雀湖社区加强对流动人口的服务管理，按照“谁出租🚴、谁受益、谁负责”，“谁用工、谁管理📊、谁负责”的原则，强化辖区房屋出租户与用工单位的责任管理，取得良好成效👨‍👧‍👧。因此👩‍🦼，社区干部和工作人员应具备必要服务意识，问题意识🧑🏽‍✈️，防范意识，通过培训可以让村（居）干部学习到先进的社区管理服务理念，通过网格化管理服务🦕，突出防范违法活动职能，构建文明和谐社区。

四、结语与讨论

中国共产党十八届三中全会提出💔🟧，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力⚓️，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业🏣、社会安定有序⑩📣🔻。这就要求社会治理应把重心放在基层城乡社区治理🧜🏼‍♂️，着眼于维护基层群众利益🏊🏼‍♀️🧘🏿‍♀️，增加和谐因素🦺，调动基层群众的积极性和创造性，提升基层社会治理效率和水平👩🏼‍🍳。

进一步说🪕，加快推进以民生为重点的社会建设应花大气力提升以管理与服务为主要内容的基层社区治理的效率和水平。我国社会建设应统筹城乡社区均衡发展、协调发展，渐趋实现城乡社区治理一体化。

边疆多民族聚居地区城乡基层社区治理已成为我国社会建设的重要组成部分♌️🧑🏼‍💼。多民族聚居地区社区治理应正视其存在社区发展薄弱，自身职能的局限，社区管理服务方式单一🤶🏻，第三部门、非政府组织尚未有效参与到城乡社区管理服务领域等不足💜🚁。同时🕕，边疆多民族聚居地区社区建设可借鉴西方国家和国内发达地区的经验，社区管理服务应脱离政府作为唯一提供者的局面，创新体制机制𓀔，转化社区管理方式，突出服务意识👨🏻‍🦰，加强社区工作人员专业培训，运用人文优势等路径综合推进😿🧑🏻‍🔧，全面推进少数民族地区经济社会协调发展。

注释：

①⑥胡锦涛👨🏻‍🎨：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》💳，新华网2012年11月15日，http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。

②李迎生、卫小将：《社会政策与社会建设——兼谈国际社会政策的新近趋势对我国的启示》，载《尊龙凯时AG评论》，2013（3）。

③杨敏：《我国城市发展与社区建设的新态势》，《科学社会主义》，2011（1）；杨敏🚼、杨玉宏：《“服务—治理—管理”新型关系与社区治理新探索》⏲，载《思想战线》📆📂，2013（3）。

④江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，新华网2012年11月8日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/17/content_693542.htm。

⑤胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，新华网2007年10月15日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm。

⑦景天魁：《社会福利发展的路径😗：从制度覆盖到体系整合》，载《探索与争鸣》，2013（2）。

⑧郑杭生👏🏼、黄家亮：《论我国社区治理的双重困境和创新之维》，载《东岳论丛》📥，2012（1）。

⑨杨敏:《我国城市发展与社区建设的新态势》🙌🏼，载《科学社会主义》，2011（1）😻。

⑩习近平：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》✊，新华网2013年11月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。