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中国乡村公共治理研究报告(1998—2008)
——以CSSCI检索论文与主要著作为研究对象
(中南大学 公共政策与地方治理研究中心 )
本文发表于《公共管理学报》2008年第4期。
摘要： 长时间的“城乡分治，一国两策”使得城市和乡村成为中国公共治理及其学术研究的两个必然横截面。城市和乡村成为中国地方治理与公共管理实践的两个不同范本，但乡村治理远比城市社区治理多样而复杂🧕🏿，因而乡村治理的研究也更富有吸引力和挑战性🎉。在分析乡村公共治理研究的学术演进的基础上，以1998至2008年间的CSSCI检索论文与主要论著为研究对象，多学科揭示乡村治理研究的基本论域🫐、主要内容与发展趋势，从而展现十年来中国乡村公共治理研究的思维场域与学术景观🙍🏿♀️。乡土中国的“学术井喷”成了最近十年来中国的学界盛景🔘，反映出国家政策变迁过程中的学术张力以及问题意识🙂↔️、底层关怀和公共精神的弘扬，同时亦隐喻着地方治理中“乡村问题”的持续性逻辑🧛♂️。在新农村建设的政策语境下🧑🏻🦯🧎♂️，中国乡村公共治理研究的学术盘点、理论推进与实践指导值得进一步诠释和深入🦇。
关键词： 乡村中国🦨👨🏿💼；公共治理；文献研究
从1978年安徽凤阳小岗村农民的“大包干”成为中国改革的一个起点算起，到1998年通过的《中华人民共和国村民组织法》，再到2005年通过的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》❔，直至2008年共30年来政策文本的变迁不断地促推着中国农村从经济建设🛀🏿、政治建设到社会建设的进步和发展，进而引发中国学术界以及海外学者的激情跟进🧑🧒🧒。可以说👨🦰，乡村建设或曰乡村治理从来没有哪个国家像中国一样引来政治学、尊龙凯时AG、人类学、经济学、历史学、教育学、法学等诸多学科持久的关注。
1乡村公共治理研究的学术演进
1.1乡村建设及乡土社会时期
乡村问题的第一次研究高潮出现在20世纪二三十年代，并开启了两种不同的分析理路🏡：一是以梁漱溟为代表的乡村建设派，他们出于改造乡村、再造民族的良好愿景发起了乡村建设运动，其代表人物还包括晏阳初、黄炎培等🤾🏽♀️；二是以费孝通为代表的学院派，出于学术研究的需要分析中国农村和农民的问题📊，因其研究偏向纯理论建设而得名👨🏻🦼➡️🦩，其他代表人物还包括李景汉等。
论及以梁漱溟为代表的“乡村建设运动”就必须与当时中国的社会背景联系起来。20世纪二三十年代的中国处在军阀混战时期，广大的农村地区便成为了内战的战场和军需补给地🗿，内忧外患☛👩🏭、天灾人祸，使得人民饥荒连年🤷🏻🧙♂️，苦不堪言。乡村建设运动便是在这样的背景下发起的自上而下的改良运动👋🏻。它囊括了教育🤷🏽♂️、医疗、卫生🚴🏽、防卫等各领域的内容👨🏽🔬，形式多样、地域广阔、影响深远。梁漱溟之所以赞成社会改良而不是制度革命与其对社会根本问题的认识密不可分。在他看来🤽♀️，中国社会面临的根本问题是“文化失调”而不是制度的病态，因此🧛🏽♂️，必须从“创造新文化救活旧农村”做起🙇🏼♀️，也就是从乡村建设做起[1]。虽然后来者对于此运动的效果并不看好，大多数人认为它仅关注了细枝末节的问题，而不可能从根本上挽救中国，但那场运动所提出的一系列改革思想和措施对后世仍具有积极的借鉴意义，尤其在时代环境已发生了巨大变化的今天，存在于当时的根本社会矛盾已不复存在，过去所谓的“枝节”便越来越成为了农村改革所要关注的焦点🙆🕯。以费孝通为代表的学院派则从另一个角度开辟了乡村研究的新视野。20世纪30年代👡，费孝通在内地农村开展社会调查，研究农村、工厂、少数民族地区的各种不同类型的社区👨🏻🏫✌🏻，后根据调查所得🕟，开设了“乡土尊龙凯时AG”的课程🔣🔎，借此进一步探寻中国乡村社会的特点💂🏼♀️，并在此基础上形成《乡土中国》[2]《生育制度》[3]这两本经典著作。两书均偏向于通论性质，在理论上对中国传统乡村社会的结构及特点进行了总结😆🧙🏽♂️。书中提出了一系列新的概念🎽，如差序格局、团体格局、横暴权力🐚👩🏽💻、同意权力等，为其后的乡村治理的研究打下了基础🤴，使后来的学者在解释乡村社会事件及过程时或多或少会涉及乡土资源的话语框架。与梁漱溟不同的是🫗，“费孝通认为‘中国农村的真正问题是人民的饥饿问题’🪼。从这一意义上，费孝通赞成中国共产党以制度革命的方式解决土地问题的主张。”[4]
如果说乡村建设运动是致力于实践，研究仅为实践服务🛩，则乡土社会研究是致力于学术，实践调查是为佐证研究。两者各有偏重👱🏿，共同为“村治”时期的研究提供了宝贵的经验和成果。
1.2村民自治时期
20世纪80年代后期，村民自治兴起，乡村建设纳入了国家管理的轨道👨🏻⚕️，乡村研究掀起第二波高潮。老一辈学者辛秋水向中共安徽省委提出“以文扶贫，综合治理——对一个贫困山乡的扶贫改革方案”📑，将实行村民自治列为文化扶贫的重要保障👩👧👧。他率先在全国实施村民委员会“组合竞选”，推进了村民自治的试验🧚🏿。在实践过程中，他还主编出版了《中国村民自治》[5]等著作。同时，张厚安提出了“三个面向📦，理论务农”的口号🤹🏿♀️🕵🏿，强调理论研究应该立足和服务于农村和社会的改革🦐，理论工作者要面向社会、面向基层、面向农村🧑🏼🦲。他们在湖北进行调查及蹲点实验，撰写了大量的调查报告及学术论文🌼，其中最有影响力的著作有《中国农村基层政权》[6]《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》[7]，此外，他还创立华中师范大学中国农村问题研究中心，培养了一大批三农学者🙅🏽♂️。其后，徐勇对村民自治的研究路径🤙🏼、研究方法、发展前景等进行了系统的梳理，其著作《中国农村村民自治》[8]将村治研究带进了一个新的境界。除此之外🖌，许多学者对村民自治的产生背景💇、运行环境🪠⛽️、建设主体、实施绩效进行了不同程度的研究，卢福营的《农民分化过程中的村治》[9]、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》[10]💻🐱、仝志辉的《乡村关系视野中的村庄选举》[11]、王汉生等主编的《农村基层政权运行与村民自治》[12]、贺雪峰等的《遭遇选举的乡村社会》[13]、范瑜主编的《村民自治的村庄基础》[14]等都是这些方面的力作。
可以说🎡，最早进入村民自治研究的学者们都是华中派学者，他们以中国农村问题研究中心为阵地对村民自治进行了比较深入的探索，其研究成果为今后的乡村治理研究画出了基本框架🎳，也为华中学派在三农问题研究上的重要地位奠定了基础。
1.3乡村治理时期
“乡村治理”是20世纪末、21世纪初华中派学者为“村治”赋予的新定义，是对村民自治的研究领域的扩大和升级。从村民自治到乡村治理的转变，与华中派学者对村民自治绩效的态度转变密不可分。对于村民自治的绩效，学界保持着三种态度：推进论🤰🏽、否定论和怀疑论🥤。以吴毅为代表的华中派学者曾经是推进论的拥护者🤌🏽。1999年，当怀疑论的代表人物之一党国英在《“村民自治”是民主政治的起点吗？》[15]一文中对村民自治的合理性、有效性及价值定位提出质疑时，华中师范大学中国农村问题研究中心的10多位师生曾进行过热烈讨论，指出党国英过分追求村民自治的目标价值，忽略了村民自治在现阶段作为手段的意义；他们认为村民自治在中国现阶段承担着双重职能：一方面是村政职能🪼，即严格执行国家制定的有关方针、政策👰，完成国家下达的各项任务🤹🏿♀️；另一方面是组织村民对本村事务进行民主管理🎅🏼。村民自治因其作为国家管理手段和基层民主建设的双重意义而独具特色[16]🕸。然而事隔六年，他们却认为村民自治作为一种外生性制度的落实也许会引发村庄内部的矛盾👨🏼🏫，从而转向乡村治理的研究道路𓀔。由“黄梅实验”[i]等乡村实践所引起的学术转向🚪，从中观层面上影射出国内的学者在学术风格上的转型——从泛制度主义的研究形态转向了微观实证主义🚣♂️🚎。从此，华中派学者开始从乡镇改革、宗族势力、乡村冲突等角度对乡村治理展开研究，并取得了颇为丰富的成果。贺雪峰的《乡村治理的社会基础》[17]、吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》[18]🤷🏽🪆、仝志辉的《选举事件与村庄政治》[19]等都是这方面的代表作📽。此外Ⓜ️，以贺雪峰为首🎚，华中派学者还成立了华中科技大学中国乡村治理研究中心，并创建网站和出版《三农中国》作为学术交流的平台，为乡村治理研究创造了良好的环境⛹️♂️。
1.4新乡村建设时期
乡村建设与乡村治理几乎是同时的，之所以分立出来作为一个新的阶段是因为它代表着未来几年的研究走向。近年来，以温铁军为首的北京学者开始尝试沿着梁漱溟🙅🏽♀️、晏阳初的足迹🫶，兴起新乡村建设运动。温铁军认为“当代新乡村建设(Ｒｕｒａｌ Ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ)是工业化加速时期为了缓解城乡对立和农村衰败、进而危及国家的可持续发展而进行的、以知识分子和青年学生为先导的🫰🏻、社会各个阶层自觉参与的、与基层农民及乡土文化结合的、实践性的改良试验；也包括在理论研究层面和国际交流等方面的相关工作。”[20]在实践上，他做了一系列的尝试。他创立晏阳初乡村建设学院，为新乡村建设提供了实践基地与交流平台，发起“大学生新乡村行动”以培养农村优秀建设人才，开辟新乡村建设试验基地以帮助提高农民组织化程度，并于2005年成立乡村建设中心，以整合全国各地的乡村建设力量。而贺雪峰也在他的《新乡土中国》中提到了“从乡村治理到乡村建设”，他指出：从2002年起，华中师大中国农村问题研究中心在
总而言之，从乡村治理到乡村建设🙏🏽，是村治从理论研究到实际运用的重点转移🚙，华中派学者与北京派学者在这一点上殊途同归。但同为新乡村建设的倡导者，温铁军与贺雪峰在看待建设过程中的价值偏向上又有所差异🪬，贺雪峰认为新乡村建设应以文化建设为先🏄🏼，他提出🧑🎨：乡村建设运动是以人的生活本身为导引的价值观与幸福观的形成联系起来，成为支持新的以人的生活本身为目的👨🏽🦳，以中国传统乡村生活👨👦👦，以儒家理念为导向的巨大的社会运动[21]249-250👨🏼🎤。而温铁军则主张新乡村建设应以经济建设为先，他认为：中国存在两大基本矛盾，一是“人地关系高度紧张”的基本国情矛盾⛪️，二是“城乡二元结构”的基本体制矛盾，所以中国应加快城市化以缓解土地超载的人口压力🤷♂️👨🏿🎤，应该创造新的增长点[22]⛈。他还提出👳🏽♀️：21世纪的选择首先是要使民众“有恒心则有恒产”，要把社会主义政治制度落实到经济制度上[23]。
新乡村建设运动是对民国时期乡村建设运动的继承和发展，两者之间又存在着一定的区别。如果说当时的乡村建设迫于生存的压力🤜🏻，现在的乡村建设更偏于发展的需要🥝；前者更强调教育的作用，后者强调多管齐下的综合治理；前者主要由精英推动🪪，并没有受到民国政府的承认𓀜，后者却得到了国家力量的扶持🌳。
2乡村公共治理研究的主要论域
乡村治理分为“乡政”和”村治“两大块内容🤞🏿，然而在进行乡村治理研究时，学者们大多将研究单位定在村庄。一来村庄作为一级完整的单位🩱👐🏼，其自身拥有一套完整的生长逻辑；二来村庄是处于国家与社会交叉处的特殊单位，其存在为自上而下的国家行政权力与自下而上的农村社会力量提供了持续博弈的公共场域。因此本文论及乡村治理📸，同样将研究重点放在“村治”上📇，仅仅将“乡政”作为村治的环境进行归纳👨🍼。乡村治理话题下次级领域繁多，各领域的进入时间及深度亦都有所区别。本文从乡村治理的宏观治理结构层面入手，从乡村治理的环境、主体和过程三个维度展开研究🔃。
2.1村治环境
如果将村庄视为独立的个体来考察📚，以其边界为限，尊龙凯时娱乐可以将村治环境定义为一切影响村治发展的因素🧕，它们在与村庄进行着能量交换的过程中影响着村庄的内部发展。因此🫗，本文考察村治环境，主要定位在国家制度性变革对乡村社会的影响。从改革开放至今🚣🏿♀️，农村社会经历了一系列的变革，其中影响较大、至今仍在乡村治理的学术视野中占据重要地位的有以下几项😓。
(1)土地制度改革。家庭联产承包责任制的实施是农村经济体制改革的起点👰🏿♂️🤝，因其重要的地位一直是学术界和政策工作者极其关注的热点。其中，关于土地所有制问题和农地使用权流转问题被讨论得最多🪺。首先是关于土地所有制问题。三十年来尊龙凯时娱乐一直坚持的是土地的集体所有，对于这种所有制是否应该延续，学界和官方有着不同的看法。第一种主张是土地国有化🦂，它提倡废除土地集体所有制，实行一切土地国有制，赋予农民“永佃权”♤，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地🚿。第二种主张是土地私有化🎋🍡，即把土地产权完全交予农民🎷。该观点的持有者认为🤓，“中国目前存在的‘三农’问题🎋，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。”[24]第三种主张是在现行的土地集体所有制基础上完善承包制度🫃🏽。此观点认为土地国有化比较脱离实际，而土地私有化只强调了土地的经济功能而忽略了其保障功能，只有坚持土地集体所有制最符合中国国情和渐进式改革的理念。但持此观点的学者同样分析了现行土地承包制度的种种弊端并提出要对土地承包法进一步完善🙍🏽💁🏿♀️。其次是关于农地使用权流转的问题。此话题在近两年随着农村土地市场的出现和房产交易等相关问题的升温而掀起一小股新的讨论热潮。学界现已达成的共识是加快农村土地流转市场发展，对农村土地资源的合理配置和农村经济发展大有裨益。这方面的分析一般从三个角度进行🍟🤲🏻：一是从土地产权残缺角度[25]；二是从交易收益角度[26]；三是从农民保障的角度[27]。为保证土地使用权市场化转让的公平性，实现全国土地同制👨🏻🍳、同权、同价，周其仁还提出办“土地交易所”的构想[28]。即使学界讨论得如火如荼，中央对农地使用权的流转始终没有从制度上进行规范👩🏿💼，而是一直采取默许的态度。地方政府则根据当地的实际状况各显神通，逐渐出现了一田制🧑🏼🔧💇♀️、两田制🏋🏽♀️、三田制🔬、重新发包、异地承包、反租倒包、委托经营、规模经营、股份合作制、租赁制🤽🏿♀️、“四荒”拍卖等形式🔪。学界对这些具体形式也有研究👷🏽♂️，旨在探索农地使用权流转的效率👯♂️。
(2)农村税费改革。农村税费改革从2000年到现在一直是乡村治理的研究重点🧑⚕️。多年的研究一直围绕着一个话题，即税改政策的现实影响➗。在此主线下历年的研究重点出现过微小的变化：2000年起👩🏿✈️，国家正式开始“正税清费”🩼，所以头两年学界讨论得较多的是税改与农民减负的关系；2002年侧重的是税改过程中遇到的困难分析及政策建议😧；2003年起有人开始关注改革的绩效；2004年起👨💼，国家开始减免农业税🥜，到2006年在全国范围内彻底取消农业税✡️。从此，学界的研究主要转向两方面♍️，一是对取消农业税的利弊分析；二是对由税费改革引起的配套改革，尤其是乡镇机构改革的研究。
对于取消农业税这一政策，学者们有人赞成、有人反对‼️。赞成者多从农业税存在的合理性进行分析。他们认为农业税是封建时期的“皇粮国税”在当代的延续，是国家对农民实行强制的历史遗迹。在以农补工的时代，国家需要它支持工业的发展，但是在工业反哺农业的现在，农业税完全失去了存在的理由。而反对者的理由不太统一：一种意见是从政府管理角度考虑，他们认为农业税的取消会大大减少基层政府的财政税收，削弱其提供公共服务的能力，使其只能采用“弱者的手段”[29]消极地应付税费改革🈂️；另一种意见是从农民负担角度考虑，认为农业税的取消没有减轻农民的负担，反而给农民戴上了更重的枷锁，因为由税费改革所造成的乡村财务的缺口必须通过其他方式弥补，比如一事一议制度🌮，这些制度的实现往往需要花费更高额的成本👱🏿，使得农民要为村务的付出远远超过农业税时代。不管是从哪个角度分析，反对者们都对一点达成共识👨🏼🚒，即取消农业税的政治逻辑与治理逻辑是完全断裂的。
笔者比较赞成第二种反对意见。农业税在农民的负担中本来占据的比重就不大🫱，现在将其取消了🧝🏿♂️，一方面对于农民的整体减负并没有太大的意义👁🗨；另一方面🧑🏫，由此所造成的乡村财政空白还必须借助另一种形式进行补偿(比如一事一议的高额成本🚒，再如开征新的税种)。取消农业税的根本目的是为农民减负👨🏻🦽➡️，缓和干群关系，但是经过成本收益分析🪒，尊龙凯时娱乐发现税改后的农民负担比过去更重了，这不是违背了税改的初衷吗♣️？部分学者仅仅看到了农民拥护农业税的取消这一个“点”，却没有看到农民抱怨由税改引起的额外负担这其他“许多的点”。这样割裂地看问题对于尊龙凯时娱乐客观地评价一项政策是十分有害的。但现在👏🏿，尊龙凯时娱乐需要做的不是讨论农业税是否应该取消，而要讨论的是在现今的税费制度下应该如何防止农民负担的反弹。
(3)乡镇机构改革👩💼。乡镇机构改革从1998年开始至今，作为税费改革的配套措施同步进行。其相关研究分布较均匀，历史回顾、现状分析、前景展望皆有🧎🏻♀️➡️。回顾型研究主要是将乡镇机构改革作为乡镇改革的一环进行考察𓀒，其代表作是张新光的《论中国乡镇改革25年》[30]，该文将中国乡镇改革的历史划为四个阶段🧎🏻♀️➡️，对各阶段改革的主要内容、重要意义和面临困境进行了梳理🖕。现状分析型研究大多采用实地调查的方式🙎🏼，从具体的环境中寻找真实的政策反应。展望型研究主要围绕乡镇机构的职能及模式展开𓀖：乡镇机构模式的未来走向有四种🤌🏻，即乡镇自治🌿、乡公所🛰、简约乡镇和全能乡镇，具体哪一种模式应成为改革的目标，学界看法不一。主流的意见是“弱乡”，即削弱乡镇政权🚴🏿♂️，例如李昌平、于建嵘、周绍金分别从农民权利🎁👩🏿🦱、乡镇自治历史及乡镇财政能力方面论证了实现“乡镇自治”的必然性[31-33]；徐勇则列举了现行乡镇机构与市场化、现代化、民主化要求的各方面差距，提出了“县政🦒🧑🏽🌾、乡派、村治”的格局[34]；也有人认为“简约政府”是最适宜模式[35]。与主流意见相反👩🏿🎓，有一种声音认为乡镇基层政权只能加强不能削弱👠，指出“中华人民共和国的基石就是农村基层政权……基层政权出了问题💝，解决的方法只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权🫵🏻🚣🏻♂️，不是削弱或者取消基层政权🛺🧑🏿🌾。”[36]事实上，反对者多是从政治逻辑出发进行阐述，对于乡镇机构改革的治理逻辑还关注不够。
(4)农村公共服务🌧。比较全面而深入地描述了农村公共服务的著作当推2002年徐小青主编的《中国农村公共服务》[37]，该书对农村公共服务研究的理论基础💆🏿、中国农村公共服务的制度变迁🙎🏻♀️、中国农村公共服务需求等做了系统概括和分析🤵🏿♀️。而农村公共服务正式成为研究的重点确切地说是在2005年后🧄，可以认为这是由中央第七个一号文件带起的研究热潮🙎🏿。2005年后对农村公共服务的研究主要分三种途径🏄🏻♂️🤷🏻：第一种关注的是农村公共服务体系的建构，这类研究在文章数量上所占比重最大，并常常与新农村建设话语紧密联系在一起，它们强调的往往是一个“新”字——新形势、新问题🧘🏼♂️、新思路。值得注意的是👷🏽♀️，在这些文章中，学者们大多对新农村公共服务体系的构建抱持着一种乐观的态度，并比较一致地认为政府在此过程中应该并且也有能力加大财政投入𓀒。有人希冀借助外国的经验为中国乡村建设出谋划策👨🏽🍳，他们将目光投注在韩国的新村建设运动上👰🏻🎣，比如华兴顺和龚维斌☑️。不同的是，前者看到了我国的文化传统和经济发展水平与韩国的诸多相似之处，并在此前提下根据韩国新村运动的经验对我国的社会主义新农村建设运动提出了一系列的建议[38]；而后者不仅看到了两国的相似之处，还指出两国之间存在差异性，并断言这直接决定了我国新农村建设具有更大的复杂性和长期性[39]。第二种途径关注的是农村公共服务的供给现状💂🏽，比如国家软科学研究项目“中国农村公共服务体系创新🙇🏻♀️：现状👩🏽🚀、问题与对策”🍖，以长江三角洲部分地区为例对农村公共服务满意度及其差距进行了实证分析[40]⭕️🧃。第三种途径则是从学理或现实角度论证政府推进农村公共服务建设的积极意义🏓。
总的来说，关于国家制度安排对乡村治理的影响🏌️♂️，学界渐渐兴起一股反制度霸权主义的呼声，以贺雪峰、吴毅为首的华中派学者提出了中国农村问题的解决需要依靠实地调查，结合本土资源📂。他们反对用第一世界的理论解释第三世界的问题，反对外生的制度安排水土不服地嫁接在本土资源之上。潘维甚至对国家的刚性制度安排提出了严重质疑，他在文中说，“对中国农村而言，全国一刀切的政策恒定不合理🧙。改革二十五年来👏🏻，哪个自上而下一刀切的农村政策产生过积极结果？”[36]
2.2村治主体
目前在许多关于乡村治理的著述中，对于治理主体的论述都是模棱两可的。有学者认为👩🏼🏫，乡村治理的主体应是村民群众，“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治👮🏼，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理👰🏿♀️，自我教育和自我服务”[8]3𓀑。另有学者指出，虽然“乡政村治”已经成为现在乡村治理的大格局🚮💘，但国家出于对农村社会管理和控制的需要📥，仍然使其行政权力部分下渗到了乡村社会，国家权力在基层的触角就是乡镇政府。更多学者认为🧚🏿♂️，掌握了较多资源的村庄精英在村务决定中起着比一般村民更大的作用，他们才是实际意义上的治理主体🧑🏼🦰👩🏽🍳。下面就几类讨论得较多的治理主体进行观点归纳。
(1)乡镇政府🏌🏻。很多人研究“乡政”🍬🤹🏿，重点考察的是乡镇机构的改革及改革对村治的影响。换言之，学者们大多将乡镇政府视为村庄治理的外在环境之一进行研究👩🏿🎨，但也不乏学者将乡镇机构划归到村庄治理的内部结构中。金太军认为乡镇机构是乡村治理最强而有力的国家力量🔞。农村发展战略、乡镇政权的特殊功能以及乡村利益的分殊，在一定程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致两种权力的运作界限不明、相互侵害的现象时有发生👳。许多乡政机构仍然将村级组织作为自己的下属机构，通过操控选举及颁布政令干预村务[41]，从而造成国家权力在文本上的上收及事实上的下沉。与金太军的看法相反，于建嵘认为乡镇的权力在衰落，他认为“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”[32]，因此，乡镇自治应成为改革的题中之意。潘维亦看到了乡镇机构本身的不足🕵🏿，但与于建嵘不同的是🚶🏻♀️，他认为“乡镇政府的发展方向不是民主化，而是行政化💷、公务员化，最终是法治化👂🏽。”[36]
(2)普通村民。金太军认为，乡村治理的最终所有权掌握在农民手中，农民应该是乡村治理实质意义上的主体[42]。但这种提法常受到质疑🥵，董磊明曾以苏南地区为例📍，指出集体企业改制后，政商群体可能在乡镇范围内形成强力的勾结，社会关联薄弱的普通村民将会由于无法形成自我保护机制而利益受损[43]🧑🏽✈️。贺雪峰也曾称“理性算计的农民终于会因为没有在日常生活中建立起足够的人际关系👋，而在出现突发性生产生活事件时，没有应对能力。”[21]36将农民组织起来似乎已经成为了乡村治理主体研究中不可规避的话题。
20世纪90年代👨🦯，不少学者将目光投向农民的民间合作组织——农民协会，希望农民协会能承担起带领村民走向自治的任务。最初🤽🏿，学者们将研究领域转向国外农协👲🏿，期望从国外的经验中寻找到推动国内村治的助力。有人对日本农协何以能够有效对农户提供社会化的服务进行了探究🤰🏼，认为“三位一体”“组织垄断”和“综合经营”是日本农协能发生明显效用的原因，并针对我国情况提出了一系列建议[44]；有人通过对韩国农协作为“第二纵队”的历史变革及所起作用进行考察，对我国政府建立类似“第二纵队”🧙🏿，与作为“第一纵队”的政府基层组织形成了良好竞合关系的必要性及方式提出了政策建议[45]👱🏽♀️。随着国内草根ＮＰＯ的发展壮大，部分学者将镜头拉回到国内🦆🤽，有人在经济生活方面进行考察🏀，指出“我国农村已经出现了农民合作社🙍🏼♀️👩🏼🦰，也取得了不小的成绩”，“农民有能力组织成合作社，或者集体讲价，或者自行购销加工📁🔵，才可能与产前、产中环节平起平坐，获得平均利润。”[46]但从张晓山等人提供的资料看，中国农村的产业组织链以“公司＋乡镇政府(有时甚至是县政府)”为主，而“公司＋农户”的模式远未成为联结农户与市场的主导形式[47]。
(3)村庄精英。如前文所述，村庄精英一方面是国家权力在村庄下沉的载体🙆，另一方面是广大村民治村的当家人，一定程度上可以视为国家与社会权力的交接点👩🏿🔧🪟。对精英结构进行解剖有助于透视整个国家与社会权力的相互作用，因此村庄精英一直是学界研究的重点🤦🏿♂️。首先，在精英类型的研究上🧍🏻♀️🦿，贺雪峰𓀛👩🦯、仝志辉等将村庄精英分为治理精英和非治理精英，前者掌握村庄正式权力资源，后者掌握传统资源等其它资源[48]。有人将村庄精英划分为政治精英(主要指村委村干)📏、文化精英(如宗族领袖和宗教领导)和经济精英(如经济能人☄️🏌🏿♀️，私企老板等)♉️。政治精英就相当于贺雪峰提出的治理型精英，而经济精英和文化精英则是对非治理精英在生产领域的划分。其次，在精英作用的研究上，陈潭、刘祖华通过对“亚瘫痪”状态下🚖，村庄精英博弈格局的全面解构透视村庄权力运行的全景🤳，指出治理型精英因为“代理人”和“监护人”角色的冲突陷入进退两难的境地，而非治理型精英伴随着经济的发展迅速成长🧑🏿🎤，逐渐拥有了与治理型精英讨价还价的能力，并希冀在村庄治理中占有一席之地[49]。而在不同类型的非治理型精英所发挥的作用上🏫，各家观点又有分歧，谢岳认为“在当代中国的地方社会🔢，由于文化的治理早已让位于政治的经济的统治👷🏻，文化精英在乡村社会的重要性显得越来越微不足道。”[50]麻国庆却在闽北樟湖镇的田野调查中得出与之相反的结论，麻文认为，“制度化宗族的消失并不意味着基于血缘和文化机制的宗族关系的解体……随着20世纪70年代末的中国农村政策的转型与体制的突破，以家为中心的经济单位的确立🍘，以地缘为基础的村落功能的相对弱化，农村的宗族组织又以其固有的文化传统和特有的屏蔽色彩🪳，展现在尊龙凯时娱乐面前。”[51]所有的村庄精英中💇🏿♂️，宗族精英最引起学术界的关注👩🦽，宗族势力的存在现状以及其应然走向，一直是讨论的焦点。
乡村治理主体究竟是谁，不能一概而论🤷🏽。9亿农民居住在经济发展水平、地方文化传统、居民性格特征、生态环境及气候条件均差异极大的非均衡的中国农村🐜✍🏼，有着其形态万千的生活方式👮🏿♀️。因此，究竟是以乡镇政府、村庄精英还是普通村民为治理主体应该考虑其作为治理基础的本土资源。如果必须定义一个通用的法则，笔者给出的建议是：社会功能、经济功能由独立的社区性经济合作组织承担🌴，乡镇政府则主要承担公共服务功能，其职能止步于社会组织起作用的领域，而在强社会关联和村庄记忆的地域可以适当发挥宗族势力的作用👨🦱，以调解公权力无法介入的私人领域中凸现的矛盾🗳👨🏼✈️。
2.3村治过程
村治过程，即乡村治理中，村庄内部进行选举、决策、管理和监督的过程🎶。近年来✧，学界对村治过程的研究较多集中在选举、决策和管理环节，其中村级选举、一事一议和村级财务管理皆是热议的话题。
(1)村级选举。村级选举在村治领域一直是备受关注的议题，也曾经被喻为“中国政治学界一批村民自治研究者改变研究视域，进入一个更为宽广的乡村社会研究领域的切口、路径和策略。”[52]针对中国农村民主制度建设中的竞选方式问题👱🏽♂️，学术界有不同的观点：有人认为村级选举真实地反映了中国农村民主改革的进程👨🏼⚕️，有些学者的研究工作却得出了农民不满意村级选举的结论🔜🧝🏼♂️。在两种不同的假设下，很多学者对村级选举的程序进行了实地调查，并对如何进一步改善选举机制提出了宝贵的建议🧜🏻。对于村级选举方式的改进，也存在着两种对立的观点：党国英认为村级选举要借助国家的力量来强制推行，他提到“中国农村的问题说到底还是一个松绑问题”，“如果聪明的政治家主动松绑，事情的发展要好一些。”[53]而与此同时👼🏿，仝志辉得出与之相左的结论，他认为相对于国家强权的介入🍆，更重要的是农村内在能力的发掘，是注重发育村庄自治基础[54]🧑🏼🔧。
(2)一事一议。所谓“一事一议”，是指在农村兴办集体公益事业时⭐️，所需要的资金要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论🌸、研究👜，实行专事专议的办法筹集部分资金🤜，其初衷是为了弥补因税费改革取消的村级提留所造成的资金缺口。但在通过学者一系列的调查佐证后得出较一致的结论是：一事一议在实施过程中存在着严重的隐患🧔。有人认为，“一事一议”存在着“交易成本太高”“制度设计不尽合理”“组织者缺乏积极性”等缺陷[55]🙅🏽♂️。有人根据税费改革对广东农村基层政府影响的调查分析🐯，得出了“‘一事一议’难以开展💪🏽，农村基本农田水利设施建设和维护陷于瘫痪”的结论[56]。有人则详细分析了实践中影响“一事一议”达到最优均衡的各项因素，提出“现阶段在广大农村实行的‘一事一议’，由于流动人口、宗族势力🧙🏼、农民贫穷等诸多因素的影响🐬🎾，在实践中达不到理论上的最优解🤸🏽♂️，甚至可能得到一些尊龙凯时娱乐所不愿意看到的结果👨👧👧👩🏽🚒。”[57]
(3)村级财务。对村级财务的研究主要分为两个方面🧑🏽🍼，一是村级财务管理👩🏽🎤，二是村级负债🥦。在村级财务的研究方面，学界已经形成一个共同的前提认知，即村级财务管理混乱是当前农村经济工作中一个比较突出的问题，有效解决此问题已经成为农村经济建设进程中刻不容缓的任务。在ＣＳＳＣＩ上对“村级财务管理”进行搜索，得到的论文基本上遵循同一写作模式🏃♂️➡️，即“村财管理中存在的问题——问题形成原因——解决的对策建议”🧑🏻🤝🧑🏻。就存在问题来说，主要有“会计基础工作薄弱”“财会人员素质不高”“指导和监督不够”“财务公开度不高”“财务负担太重”等看法👨🏿🎓。针对这些问题，学者们提出的政策建议，比较一致的有“加强村级财务管理法律法规建设”“完善财务公开制度”“提高财务管理人员的思想素质和业务素质”等。笔者认为围绕村级财务管理的研究有着趋同化的走势🤬，研究的侧重🧑🏽🌾、写作的逻辑上尚未看到大的创新，对于政策建议只提到了表面🖌，没有对其适用性、可操作性进一步地深入🔶。而对于村级负债的研究，学界较多的集中在村级负债的区域差异考察上。运用得较多的是两种视角：一种是从地方政府积极性的差异及区域经济发展水平的差异， 来解释村级负债的区域差异[58]；另一种是从农村社会内部结构的差异出发🫱，解释村级债务的区域差异和乡村治理的发展不均[59]。
3乡村公共治理研究的学术趋势
对十年来乡村治理相关文献进行回顾分析👁，可以隐约看出乡村治理研究的发展趋势👩🏻🚒，本文将从三方面进行总结🧑🌾：研究方法上从单一视角到多学科多方法的融合🎅🏼；研究单位上从村庄研究到区域研究🫸🏻🕵🏼♀️；研究重点上从对村庄内部过程的研究到村庄外部环境的研究🤲。
3.1从单一视角分析到多学科多方法的交叉综合
30年来，村治研究逐渐从单一视角分析转向多学科、多方法的交叉综合♿🟥。从学科类别上看，20世纪80年代，学者们对村民自治的考察多从政治学角度出发😊，对其功能的研究也大多与推进民主化相关📃。此后人们发现村民自治这单一制度已经无法容纳乡村生活的方方面面📦，以治理为主线的新研究方向便开始吸纳各种学科领域的人才。有人从经济学角度核算税费改革的成本，有人从历史学角度考察土地制度的变迁，有人从人类学角度阐释宗族文化的兴衰；尊龙凯时娱乐甚至可以在同一领域、同一事件上看到多重学科的交叉分析。从研究方法上看，由于多重学科的交叉为学术嫁接提供了便利，乡村治理的学者开始尝试各种分析工具的借用🚯，如田野调查🛎、比较分析🥣、实验分析、制度分析👎🏼、博弈分析等4️⃣。田野调查是人类学😧、民族学研究的常用方法之一💹，主要包括口述史、案例分析及问卷调查等具体方法。改革开放以来的一系列变革刺激了国内学者中国本位意识的增长和对泛西主义的反感，从而使得学界开始强调“第一手材料”的重要性，田野调查也便成了学者们的最偏爱的取材方式🧗♀️。比较分析往往与田野调查结合在一起🐊，它最常被运用于同一时段内不同区域的断面分析上🟤。值得注意的是，随着“中层理论”[60]的提出和区域研究的兴起♡，比较分析在乡村治理研究中占据越来越重要的地位。实验分析法的运用可追溯到二十世纪梁漱溟和晏阳初时期。而本世纪初，伴随着乡村建设话语的复兴，一场场以村庄为研究单位的试验在中国大地上迅速蔓延。其中较具影响力的有周鸿陵的天村试验[ii]、贺雪峰的洪湖试验[iii]、温铁军的翟城试验[iv]及何慧丽的兰考试验[v]。不过这些试验与其说是为了科学研究收集资料，不如说是为了将研究所得付诸于建设，致力于推广🤏🏽。制度分析从20世纪七八十年代开始随村民自治的兴起而生，其开山之作为徐勇的《中国农村村民自治》[8]🧖🏼🛍️，该著作的“制度分析”部分主要从理论上对村民自治制度进行了全面探讨。此后随着税改制度👲、医改制度、土地制度等一系列变革的发生，制度分析亦被大量地运用到相关文献中。还有人将博弈论方法引入到乡村公共治理研究中来🧘🏽♂️，如陈潭等[49]🧑🏿🌾↖️。总之，中国的乡村治理研究已逐渐进入多学科交叉研究的阶段👭🏼，其中田野调查是最主要的研究方法，比较分析和实验分析则以其强大的生命力成为了未来研究的新趋势➗，多学科😵、多方法的进入将使村治研究变得更加立体而完满。
3.2从村庄研究到区域研究、从乡村治理到地方治理
在最初的田野调查中，许多尊龙凯时AG者和人类学者都习惯于将村庄作为研究单位🕦，并试图通过对某一村庄历史变迁的研究来解读中国🕯。这种研究方式其实牵扯到一系列难以回答的问题：作为样本的村庄是否能够代表中国？由此样本推演出的政策是否具有普适的价值😅？这或许是全世界的人类学者都为之头痛的问题，因为中国形态万千的村庄结构👩❤️👩，使得村治研究一遇到村庄类型划分的问题便会寸步难行。尊龙凯时娱乐常常会发现🖖🏻🤕，在南方的村庄适用的经验放到北方的村庄会水土不服，即使同是南方的村庄，也会有经济程度🏬、历史遗留、文化形态🧙🏽♀️、组织结构等种种不同。于是有人提议，用多重标准来寻找同类型村庄。但当尊龙凯时娱乐试图用地理位置🙎🏼♂️🧚🏿♂️、经济程度✌🏼、村庄关联等多项指标一层层往下分，最后也许会尴尬地发现“世界上没有两片相同的叶子”。村庄类型的难以划分🧲，直接给尊龙凯时娱乐出了一个难题🕠：如何升华尊龙凯时娱乐从田野调查中得到的灵感？或者说🪹，尊龙凯时娱乐应该用什么样的尺度去解读中国？这个尺度的选择标准是什么——地缘？文化？或是其他的能够获得村庄集群共有认同的因素🧑🏼⚕️🎎？尺度的把握不准很容易造成政策回归后的无所适从。针对一系列的问题👩🏽🎓，弗里德曼和施坚雅等人开始提倡“汉学人类学”，用经济地理学的方法解读宏观中国🧩。弗里德曼主张不能以村庄民族志为模式，不能以村庄研究的数量来‘堆积出’一个中国来，而要关注村庄和国家的关系，从整体上说明中国到底是一种什么样的社会。施坚雅则提出了‘标准集市’的概念🌶，并指出中国的经济实体是由标准集市连接起来的宏观经济区域”[61]6-7🧱。20世纪八九十年代👷🏻♂️，国内不少学者也在区域比较研究方面做出了努力👳🏽♂️，其中最典型的代表是曹锦清，他用四个月的时间，“走马观花”式地看遍了河南十多个县，写出《黄河边的中国》[62]，从此将研究的路径转移到区域比较上来。
从单个村庄到中观层次上的区域研究再到对整个中国的解读，是乡村治理研究的一种趋势🤷🏼♂️，“如何在个案研究的基础上，以区域研究作为中介🦔，进入到对中国社会整体的理解，进入到对非均衡中国农村的认识，是当前学界正在努力解决的问题★，也是仍然有待努力的方向⌚️。”[63]但这其中有一个无法规避的问题🤦🏽，即条件限制下的“纵深取舍”。尊龙凯时娱乐做实地考察，常常既希望研究得足够深入🦞，又期待研究成果能具有宽领域的代表性🛀，而这正如一个问题的两端，当尊龙凯时娱乐试图进行更广阔的横断面对比时便难以做到长时性的深入研究，尊龙凯时娱乐只有寄期望于更多学者的努力和两种方向上的取长补短。另外，需要指出的是，随着公共产品和公共服务供给的不断均等化🔅，随着城市与乡村不断地胶结和趋同👨🏻🦱，融合社区治理与乡村治理研究的地方治理研究将会超越单纯的乡村治理研究🧑🏽🌾。
3.3从村庄内部过程研究到村庄外部环境研究
20世纪八九十年代🧑🏿🏫，村民自治兴起🧑🏼🍼，各界学者纷纷将目光投注在村庄自身的修复和发展过程上🤴。以华中派学者为例，1999年的村民选举曾为他们拉开了一个深入探寻农村内部机理和过程的豁口🤯🖨，其后甚至引起了其集体学术转向。事实上当时对村民自治的研究更多地偏向于对村庄内部过程的独立考察，这种考察难以避免地带有一定的空间割裂性。而随着研究的深入和区域研究的兴起，学者们逐渐感觉仅就村庄来研究村庄会产生“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的问题🌕。于是以贺雪峰🙌🏿、吴毅为代表的华中派的学者进行了研究路径的第二次集体转向📻。他们开始从村庄外部环境、内外关系及内外能量交换的角度去开展研究，“通过对全国不同区域农村进行深入调查🛣，理解当前中国乡村社会的状况及其区域性差异，从而理解诸如村民自治制度进入不同乡村社会的过程🎥、机制及其后果。”[52]这种变化直观地反映在了村治研究相关文献的数量变化上(不完全统计[vi])。如图1所示。
图1：中国乡村公共治理研究趋势（1998-2006）
由图1可见，从文章数量上看，近十年来关于村治过程的研究不多，最近两年还有下滑趋势🏭。从学术深度上看🦯，自从村民选举的话题“过时”之后👢，学界对于村治过程的研究一直未再深入。相关文献或者是仅从单一角度切入分析——比如对一事一议制度，学者们大多仅从政治学角度切入，就事论事，发表的文章也多是简单的政策评议；或者仅停留在问题表面——比如对村级财务管理的研究只停留在对策建议表层，极少看到对政策建议的可操作性进行论证及对新对策的发掘📪。反之，村治环境方面文章的数量与质量则体现了学者们浓厚的研究兴趣。比如学者们谈财政，已不再仅仅局限于村庄内部的财政管理，而开始关注与财政问题紧密相关的税费改革制度。事实上🦿⚇，税费改革就像一枚鱼钩🐽，拉起了隐藏在乡村生活中复杂的乡村两级关系网络🥅，并牵带出许多潜伏着的问题🛣，使得原本已不太平静的村庄生活变得更加动荡。于是乡镇机构改革、财政体制改革等一系列配套改革应运而至，都是为了减少尾随“后税费时代”而来的副作用👨🏭。或许以税改及其相关配套措施对乡村社会的介入、运行及影响为观察点，顺藤摸瓜能触及乡村社会中各种要素交汇的场域🫅🏽⛹🏿♂️，进而从中观层面上阅读和理解乡土中国。
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［项目来源］教育部“新世纪优秀人才支持计划”（ NCET－07－0858）🥂。
［作者简介］陈潭（1969－），男，湖南常宁人，政治学博士🛌🏼，中南大学公共政策与地方治理研究中心主任、��授👨🏻⚕️、博士生导师；罗晓俊 （1986－），女，广西柳州人，中南大学公共政策与地方治理研究中心硕士研究生。陈潭>中南大学公共政策与地方治理研究中心>地址：中国👡🦈，长沙🗽，岳麓山下➗，410083>E-mail:swillsun06@gmail.com
[i] 2003年，贺雪峰在湖北黄梅开展乡村民主实验，力图通过从乡村外部给予经济、技术支持，引发民主政治的内驱动力，使农民能逐渐承担起村民自治的主体责任🗃。
[ii] 2000年至2003年，北京天则研究所周鸿陵等人在湖北沙洋县以《宪法》《村委会组织法》为依据👼🏻，以“公民理论”为指导，对村民进行系统的“公民教育”🎗，以期通过村民的“公民化”🤳，推动村民自治课题的进展。这简称“天村实验”。
[iii] “洪湖试验”是“洪湖老年人协会试验”的简称🦹🏻♂️。自2003年开始，以贺雪峰为代表的“新乡村建设派”的学者🙍♀️，在湖北洪湖和荆门两地🧔🏼，实地开展以加大公共物品的供给力度，加强文化建设为核心的乡村建设，推动新农村运动发展。
[iv] 2003年7月，温铁军在河北定州翟城村开办“晏阳初乡村建设学院”，旨在为村民提供公益教育，开启民智，发展民生⏳，增强新乡村建设运动的内驱动力。
[v]何慧丽的兰考试验，主要是在农民自觉、自愿的基础上🦻🏽🏊🏿♂️，成立农民经济发展合作社🌑，并依托合作社实现自我经营和自我服务。
[vi]由于2007年—2008年的数据库录入数据不全，故未在图1中体现。之所以说是不完全统计，原因有二✥：第一、由于受到分类技术及偏好的影响，同时也是为了说明主要问题，笔者并没有按照类型学上严格的分类标准进行分类👨🏽💼，而仅是选择出现频率较高的几类主题进行统计🔣：“村治环境”包括的主题有土地制度变革、农村税费改革、乡镇机构改革，“村治主体”包含主题有乡镇政府、普通村民和村庄精英，“村治过程”包含主题有村民选举🐼、一事一议和村财管理；第二🙍🏼♂️、由于统计来源仅限于CSSCI文献，且受于检索技术的限制🧝，统计数据不见得能精准描绘文献界的全貌👩❤️👨，只能从宏观上对研究走势进行描述。
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