——以桔镇为研究对象

一🐟、问题提出

2004年8月至2006年8月笔者进驻桔镇进行实地调查⚽️😌。在桔镇观察了一段时间后，总感觉真实的乡镇与笔者在书本上所认知的“乡镇”似乎相距甚远⏏️。乡镇政权组织的实际职能到底是什么🙆🏻‍♂️？为什么会与文本上所规定的职能不一样？这些疑惑促发了笔者对乡镇实际运作状态进行考察的兴趣。通过一段时间的调查🐄，当笔者自我感觉已经对乡镇的生存状态和运作情况有了比较充分了解之后🚗，却被另外的问题所困扰👰🏽‍♂️：尊龙凯时娱乐应当如何理解真实存在的乡镇政权组织🙍🏿？应该如何对乡镇政权组织的一系列行为给予恰当的解释？用什么理论来解释？

在制度主义研究中❤️‍，对基层政权进行比较出色的分析当属张静的《基层政权——乡村制度诸问题》[1][1]。该书反思性地运用国家政权建设理论🛬，从结构—制度的静态视角，探讨了乡村权威的授权来源问题，细致地考察了乡村权力运作的性质🖐🏼👩🏽‍🦲，认为基层政权的行为和角色未能达到国家政权建设的目标，而成为了一个离间国家和社会的具有很强自主空间的利益共同体🙂，即基层政权借用国家的名义侵蚀地方公共利益，造成基层政权与地方社会的分离👱🏻‍♀️，从而引发乡村社会的失序。从横向上看🎼，作者对基层干部的行为和角色的出色分析非常具有说服力🥠。但是书中无论对基层政权还是对乡村干部的区分都非常模糊。如果作者所说的基层政权包括了乡镇一级与村一级政权，那么作者所说的乡村干部相应地包括了乡村两级干部的话📓，可尊龙凯时娱乐在书中又未看到乡镇政权和乡镇干部的影子。这种基层政权的模糊性就产生了另一个问题，如果作者所说的基层政权未包括乡镇一级政权，那么作者的国家又在哪里？仅次于村级之上的乡镇政权是否可以代表国家？在该书中，国家好像是个超现实的抽象体，所以远离国家的基层政权才有可能有自主的空间，才可能游离于国家之外自成一个利益共同体🙇🏻‍♂️。而事实上🤞🏽，无论政权组织离国家有多远🌵，“利益部门化，部门利益化”现象在任何层次的国家政权体系中都普遍地存在。并且处于政权体系中的政权组织，离国家越近，权力越大🐐，所控制的资源越多，所形成的利益共同体越大，对公共利益的侵蚀愈加严重[2][2]👩‍🦯‍➡️。因此，若把乡镇政权置于国家政权序列之中，并用国家政权建设理论进行分析时🐖，尊龙凯时娱乐看到的只能是公共权力运作的私人化或集团化。

如果尊龙凯时娱乐把文本制度上静止而又模糊的基层政权还原为具体的、动态的乡镇政权👐🏻，并运用以乡镇为主位的考察方式，尊龙凯时娱乐会看到，乡镇运作所呈现的不单单是公共权力的私人或集团化♔，而是权力运作的诸多面向🟩。吴毅教授的新作——《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》[3][3]正是通过流动着的“过程——事件”✹🤛🏻，呈现出了一个鲜活且极具立体感的乡镇权力运作图景👳🏽‍♂️，从而使尊龙凯时娱乐看到了处于乡域政治中各方权力的博弈及其各自的运作逻辑。该书通过多重复线式的叙事方式，将乡域社会中流动的政治事实和实践的政治关系蕴藏在几组相互独立却又相互联系的事件中🧘🏽‍♂️，并使基层政权、村级组织和农民的博弈共生图景跃然纸上。该书在呈现各方权力技术的较量中🎯，再现了乡域政治中权力运作的复杂性、多样性和多主体性。对于此种权力实践的复杂性和多面向性，吴毅认为由于国家建设理论“易于引发人们对诸如‘增强’、‘强化’🦈、及‘扩张’权力效能的单面想象，”[4][4]而忽视了对各方权力主体的塑造和各类权力关系的重构。因此他主张用国家治理转型取代国家政权建设👩‍👩‍👧‍👦，因为国家治理转型“更容易让人联想到权力合法性重建及治理之道的重新探讨😻。”

在国内有关基层政权的研究中👐🏼，无论从方法上还是形式上看，该书可谓是对以往制度主义式研究的巨大超越🧑🏻‍✈️。但在吴教授的研究中，乡镇仍是乡域中的乡镇，而非一个实体性的乡镇🫶🏼，同时，由于作者关注于乡域政治的“过程——事件” 中各方权力主体间利益博弈和权力技术的精湛展现，而忽视了结构中乡镇形态的呈现和乡镇政权作为一实体本身所具有的生存逻辑和权力运作逻辑。

本研究便是在对乡镇政权组织真实的生存状态及其实际运作情况进行了较为充分的考察之后，对乡镇政权组织的运作逻辑作了一番细致的解读，并分别从宏观结构和微观基础两个角度，对乡镇权力运作逻辑给予了较为深入的剖析和探讨。本研究将表明，乡镇权力运作的逻辑不单单是基层政权制度本身的问题，更多的是受国家宏观制度运作特点以及微观的社会基础所决定的。此外，本选题借用《小镇喧嚣》式的乡镇主位考察，事先“悬置”包括制度主义等各种理论，从容地进入对乡镇政权组织本身的运作过程中去🔧，并在乡镇政权行动的“过程——事件”中以解释乡镇政权组织的种种行为取向🍣，以展示作为了一个实体的乡镇政权所具有的内在逻辑💏，并试图对国家治理转型的分析框架作些反思性地运用🥐。

本研究选择桔镇为研究对象⏸，该镇地处山区🐩，自然条件封闭，交通较为不便🚵🏻‍♂️，工商业也不发达，距其所属的S县城45公里。桔镇于1993年撤乡建镇，现辖8个行政村👃🏼，1个居委会，156个村民小组👨🏻‍🦯，总户数4589户🧘🏼，总人口计2.1万人。全镇国土总面积105.3平方公里🏊🏽‍♀️，其中山区面积占12.9万亩📨💂🏽，有国有林场一个👠🌱。耕地面积仅1万亩，其中旱地2399亩，水田7903亩👩🏻‍🏭，人均耕地面积只有0.4亩。桔镇村民人均年收入约为1000元👩🏻‍🎨。桔镇2004年的财政收入是105万元⛏，支出为340万元，由于兴建了办公大楼🗽，2004年新负债235万元𓀑👎🏻，此外尚有500万元的历史性负债🤪。村民生育观念比较传统，多子多福思想仍很严重🎿♥︎。桔镇自宋朝以来便有种植金桔的传统，但由于金桔品种一直以来未得到改良，质量不是很高，产值不多，也正因此其种植未能形成规模🤦🏿。

二、桔镇的权力结构与职能

（一）科层制权力结构

按照科层制组织的设置原则，桔镇正式的权力组织体制分为三套班子🪣，即党委、人大和政府，党委居于核心地位。桔镇的党委由7名委员组成，即党委书记1人、镇长（兼副书记）、副书记1人、纪委书记1人、常务副镇长、组织委员1人🧘🏿，武装部长。桔镇人大主任由党委书记兼任🤌🏻，另设1名专职人大副主任⌛️。桔镇人民政府设1名镇长、1名常务副镇长、两名副镇长🏌🏻。另有1名维稳信息督查员进入党政班子。按照国家人事制度规定的级别序列，乡镇政权组织一般属于科级，因此，乡镇主要政权组织的主要负责人其行政级别为科级。在整个桔镇的班子成员中，除党委书记和镇长是正科级外🧟‍♂️，其他班子成员均为副科级，共11人。

直属于镇党委政府的岗位设置有：组织🥠、纪检干事（由1人兼），文书、综治、共青团、妇联、工会干事（由1人兼），民政干事1人，公安司法员1人，司机1人👵🏻🧚‍♂️，共5名。此外👐🏿，还设有以下机构及其人员安排：财政所3人，民政所2人，计生办4人🧏🏼‍♀️，文化广电站2人，经管站4人🅿️，乡企办1人，水利站1人👩🏻‍⚕️，土管所3人，共20人🌵📹。

桔镇政府机关内总共36名工作人员，如果按照编制状况划分🧥，可以分为三类：公务员编制🫸🏿、事业编制和无编制人员⚜️。在桔镇🏂🏼💲，11个科级干部与4个一般干部属公务员编制，他们的工资属国家财政拨款。桔镇内设机构中的20人则属事业编制。在八个事业编制机构中👳🏼‍♀️🕦，人员的工资又有国家财政全额拨款和差额拨款之分。J省于1997年12月在全省开展乡镇机构改革，当时下发了《关于乡镇机关事业单位人员分流工作有关问题的意见》🍓🏃‍♂️，其中明确规定🧗🏻‍♂️：属事业编制的👦🏻，凡是1997年12月以前参加工作的人员就属财政全额拨款，之后的就属差拨，即差额拨款，是指国家财政只拨款一部分的工资，剩余的要由乡镇一级财政补缺⛹🏻。桔镇有10名差额拨款人员。桔镇只有司机一人属无编制人员🧑🏽‍🎄🧕，由桔镇政府发工资🧑‍🎨。

（二）非科层制权力结构与实际职能

在实际的运作中🧛🏻‍♂️，桔镇打破了科层制的设置而采取“工作组”的运作形式以完成上级下达的工作任务。桔镇一般会在年初召开的党政班子联席会议上根据下一年的中心工作划分若干个工作组并确定各组正副组长，正副组长一般由党政主要领导聘副科级干部担任，书记和镇长进行整体协调工作，不参与分组。组长确定之后就由组长选组员，由于每个干部都必须参与分组👰🏿‍♂️，从而把镇政府机关内的所有干部编制在不同的组内🕵️。桔镇2005年工作组的具体分组与定员如下：

图二：各组正副组长及成员分工

在实际的运作过程中🥑，乡镇把文本制度所规定的职能切换成了一套详细的目标管理考评方案，这一目标管理方案中所规定的任务才是乡镇政权组织的实际职能🤰，是乡镇工作的唯一目标与方向🤾。在桔镇✥，无论是党委🍝、政府🪙、人大还是武装部其主要的职能便是桔镇的《2005年度乡镇目标管理考评工作方案》所规定的以下六大目标任务：

（一）农村计生综治主要任务

1、及时完成上级下达的各项农村工作任务🤾🏿。

2、全面完成四季计划生育四术两检手术和台账☕️👜，完成经济指标（社会抚养费收取等）20万元（含上解县20%部分）。

3、切实抓好农村社会治安综合治理，做到小事不出村𓀋，矛盾不上交，推进文明创建活动🌵，年内无集体上访闹事和重大刑事案件发生，确保农村稳定。

4、指导村级发展集体经济，完成好镇党委、政府下达村里的各项工作任务。

（二）招商引资主要任务

完成县下达我镇招商引资，争取上级项目资金及进园区任务等，完成任务按实际引资额的0.15‰奖励，另0.3‰奖给镇机关交风险金人员，未完成任务按招商引资占40%、争取上级项目资金占20%和进园区占40%三项比例之和的差欠比例扣发奖金，县年度目标考核每扣一分扣该组50元/人。

（三）财税企业工作组的主要任务

1、经济指标完成23.5万元（含税费老欠💂🏽‍♀️🔞、债务老欠👩🏻‍⚖️、房屋租金、自来水初装费👨‍✈️👧、企业管理费等），完成私人土地房屋转让交易契税1.5万元以上，共计25万元。

2、抓好镇财政综合平衡预👮🏿、决算工作，做好增收🏖、节支🪀；抓好镇财务管理日常工作，做到日清月结♎️，确保工资及时发放👨🏼‍🦲；同时加强村帐镇管监督✒️、监控工作🪢👈🏼。

3、协助国、地税部门加强税收征管📻，确保财政收入🧗🏻‍♂️👁；完成县下达任务并达到均衡入库。

4、搞好税费老欠的台账建立，加大农村税费老欠清欠力度𓀊。

5、完成县考核中乡镇企业目标任务，完善现有企业、店租的拍卖和租赁合同，按时收取租金及管理费等。

6、完善有线电视、自来水厂的管理，新装自来水20户，并按规定收取初装费。

（四）城建土管组的主要任务

1、按要求抓好土地管理和审批工作🗼，做好移民新村规划建设工作。

2👏🏼⚠️、搞好水电站开发等工作。

3、完成县考核镇小城镇建设的各项目标任务🚴🏻，整治桔镇市容市貌，抓好市场秩序👮，加强圩镇脏、乱、差的整治工作，尤其是S县至井冈山线圩镇段。

4👨‍🍼👩‍👧‍👧、完成经济指标6万元（电站管理费🩼、公路征地管理费收入除外）🏋️‍♂️。

（五）林业工作组

1、经济指标完成6万元（包括林业罚款收入、林业规费、公益林管护费等）🐝🌿。

2、强化全镇林政管理，加强乡有林的经营管理，杜绝乱砍乱伐。

3🤦🏽、搞好林业产权制度改革👩🏼‍⚕️，加强森林防火工作。

4、按标准征收林业规费。

（六）机关后勤工作组的主要任务

1🙇🏿‍♀️、坚守岗位🏋🏻‍♀️，确保机关与上下各方的联络畅通🧫，搞好公文的及时传阅、催办和转办，负责党委、政府文件的起草🛷、送审™️、制作和发送🥝，以及书信报刊的转送和集夹🫅🏽。

2、做好上级来客的接待安排☠️，本着既大方又节约的原则，办好伙食，确保客人满意🚣🏼‍♂️。

3𓀕、落实机关卫生包干责任制和值班制，保持会议和客房的整洁卫生💆‍♂️，搞好机关内保安，确保机关安全🤲🏻。

4、上缴镇纯收入1万元[5][5]🧖🏿‍♂️。

以上六大任务分别由六个工作组去完成🏌️‍♂️，每一项任务都配有相应的奖惩机制，奖励超额完成任务的工作组，未完成指标的工作组则要受处罚。

仔细分析桔镇的六大工作目标任务，其实可以概括为一个总目标🦹🏼‍♀️：具体经济指标的完成，即资源的汲取。也即文本上众多的职能几乎被量化成“寻求资源”这一目标。但资源的汲取必须依赖于高效的非科层制权力运作方式的工作组。因此🎂，依据文本制度职能所设置的桔镇科层制权力结构被根据资源汲取目标设置的非科层制工作组所取代👨‍🎤，从而使权力与资源紧密地结合在一起。毫无疑问📎🔧，在桔镇实际的运作中，并非按照科层制的设置原则进行，其运作的实际目标也与文本制度上所规定的职能大相径庭✂️。所以，“为了理解科层制度怎样发挥自己的功能，尊龙凯时娱乐必须在实际中观察他们”[6][6]👨🏼‍🦳。

三、“征费跑钱”💂‍♂️：生存制约背景下的权力运作

（一）生存困境

2004年初，当新一届党委与政府入主桔镇时👩🏼‍⚕️，在桔镇财政所的账上，只象征性地留下了76元。据了解🥩，这是乡镇政权的一项潜规则🧔🏼‍♀️：一届政府一届财政👌🏻。此外👸🏽，更大的困难还在于🥍，除去历史留下的500万左右企业欠债🈸，上任所留下的新账有😉：乡镇政府办公楼拆迁与建设费近200万，建设金桔大市场欠投标费与土地堪测费20万⛹🏽‍♂️，欠机关食堂2.8万，村里赊账送礼1.6万。而桔镇一年最少的支出情况如下：基本办公费15万，水电费2万，养车费3万，非公务员编制的差拨款17万，招待费26.3万左右。镇长说每月要保证6万元左右的基本支出，机关才可以正常运行🍐。总之，在不考虑还债的情况下，桔镇的“生火费”就是那76元人民币。桔镇的目标管理工作方案中的目标便是要解决如此糟糕的生存困境。因此，在目标任务中，每个工作组都必须完成一定量的经济指标。

（二）向下抽资源💽：加大计划生育社会抚养费征收力度

为了尽快摆脱生存困境👩‍🏫，桔镇加大了计划生育社会抚养费的征收力度🛡。2004年，除去农村计生综治工作组对计划生育社会抚养费的日常性征收外，桔镇采还取了五次大规模的征收行动，即每季度一次🪃，年终扫尾一次。这五次行动是集中兵力“搞狠的”的战斗。在笔者参与的一次集体征收中🚚，除了留守一名怀有身孕的女干部值班外，其他人全体出动，由镇长亲自带队。

在开展征收工作之前，桔镇根据以往的经验对各工作组进行了重新的组合与分工🏃‍♂️。全队分为三个工作小组🖐🏼，即劝解组💆🏻‍♂️、执行组🧦、保卫组。劝解组由村干部、女干部👨‍👧‍👧、年龄大的老干部组成👨，主要工作是说明来意(“尊龙凯时娱乐是来执行计划生育政策的)✍🏽、解释政策(计划生育是国策”)，讲清道理(违反国策是要罚款的)☛。执行组由年轻力壮的年轻干部组成👩🏻‍🔬，主要任务就是当劝解组正进行劝解时，迅速地对计生对象家的每个屋子进行检视，看有无什么值钱的东西。当劝解失败时，执行组就要表现出要搬走值钱物品的姿态。保卫组则是由当过兵的🧗🏻、反应快的干部组成，其职责是在劝解组劝解时，快速控制屋子内所有可随手可拿的“凶器”，比如锄头、铁锹、铁铲、镰刀👨🏽‍🎨、斧头👩🏼‍🏫、菜刀等🪅，以便在执行���行动时，防止急红了眼的村民操家伙“行凶”。

由于如今留守在村庄里的大多为老人与小孩，具有支付能力的当家人大多在外打工💕，这也无疑增加了征收队的工作难度🤹🏽‍♂️🧔🏿。征收队在一户家里只有两个老人和几个孩子的超生户家里整整耗了三个小时，且差点发生了**件。老头的儿子每月只给孩子们寄两百块钱的生活与学习费用，家里没现钱。但村里的肖主任早已告之，他家儿子在镇邮政所存了一笔钱建房子🦮。所以劝解组要老头给儿子挂个电话，取出一部分钱来缴款。可老头坐在堂屋里就是不动。肖主任则对他说🉑：“老叔你看👮🏽，他们这一大早来也不容易，我知道你家也确实困难👋🏽，但是📝，这计划生育是国策，必须执行。你也上了这么大年纪，不要我说也懂得，你就赶紧打电话去🍜，先给点他们算了🧉，省得找麻烦。”可老头就是坐在那不动。见状👨‍👧‍👧，执行组的两名成员就把他家的一桶茶油抬出了屋。老头还是没反应！“去!掀他瓦片!撬掉他的窗户。”执行组组长厉声说到，说完，他就带头拿着一根凉衣杆咚咚跑到楼上去💸，掀了几片瓦👨‍🎓。老头这才生气且很不情愿地跟着肖主任去村委挂电话。可是，这期间📏，老头在镇上上初中的孙子回家了，估计他在进村时就已听说有一大群乡镇干部在他家要钱，拆房子。他进屋时涨红着脸，直接进厨房去了，大家以为他是去喝水，可一会🥦⛹️‍♂️，他拿着一把菜刀出来了🐆，红着眼凶狠地喊着：“我要把你们这些土匪一个个干掉!”需要说明的是保卫组对于老人与小孩采取的是不防卫策略🔼，毕竟按常理他们是不会够成威胁的♜。中学生的这一举动顿时令在场的每个紧张了起来。还是当过兵的镇武装部长反应快：“要杀人呀？你才多大？就凭你能把尊龙凯时娱乐干掉🤶🏿？”“我杀一个值💫，杀两个赚🧅。”中学生挥舞着菜刀叫着🩹。此时🐣，其他人已退出了堂屋👩🏻‍🦯‍➡️，保卫组的另外成员又从后门进入堂屋，想从中学生的身后制服他。“那你冲我来呀，我到还想混个烈士称号呢🙆。”部长想把中学生的注意力集中在他一个人的身上。正当保卫组的小张从后面想抱住中学生时，菜刀也同时飞了出去，刚好滤过部长的头⚠，剁在大门上☪️。中学生被按在地上哭着，不能动弹，部长想冲过去狠狠地揍他一顿💔🩵，其他干部则揪着中学生，要把他关进派出所👈🏿，但是被镇长喝住了👳🏻，“算了，不要出什么意外！”不过中学生家的瓦片被激怒了的执行组成员毫不留情地掀了不少🗼，大门也被砸坏了。愤怒的干部们退场后，这家老妪却跟在征收队后面烧着香📳，不停地念着诅咒语🫗，还走几步就跪倒在地上磕一头。对于这样的老人😭🫅🏻，干部们除了忍还是忍，“碰不得，又骂不过她。她就希望你碰她，这样她下辈子可以像块膏药一样粘上了镇政府，扯都扯不掉🤦‍♀️。”可见，当村民以此种软性的权力对抗乡镇的强制力时♞，乡镇往往无计可施。

不过🏊🏻🏂🏼，征收队在采取行动时，其总的策略是先礼后兵，先白脸后红脸的“软硬兼施”策略[7][7]❓，且总会给超生对象留有一定选择的余地：缴钱还是拆房子。同时📴，在征收过程中还得兼顾安全与公平，一方面要小心乱石飞刀，一方面又要防止留下“做事不公平”的靶子。比如，“他家没缴钱怎么没掀瓦，为什么要掀我家的瓦？”所以对于那些缴不起社会抚养费的对象，就不得不象征性地动下他家的瓦片🧘🏿‍♂️。因为在村民朴素的公平观念中👜🦻🏿，即使是对于破坏性的权力🍂，村民也要求公平地破坏。村民这样的行为逻辑也使得乡镇权力非制度化运作方式不断地再生产下去👃🏻。所以，当权力下乡时，国家权力必须遵守的制度与规则似乎无用武之地，因为它所面对的是一群非程式化的治理对象🤦🏼‍♂️🦹🏼‍♀️。

（三）向上跑资源👨‍🦯‍➡️：项目资金的争夺

“跑项目”似乎成为了后税费时代乡镇运作最主要的特点。桔镇在争夺项目资金时首先是有效地借助“贫困”资源。因为桔镇是全国重点贫困县的重点贫困镇，又因为“申请项目资金必须有名目，谁会凭白无故地给你钱？而穷就是最好的理由”。所以只有能成被扶贫的对象，资源才可能会有所倾斜。其次是利用“发展特色产业”的资源。桔镇历来就以盛产金桔而闻名🪹，与上级所倡导的“一村一品，一乡一业”的发展要求相符。因此💆‍♀️，桔镇领导决定好好利用这一特产资源，以望博得更多的外部资源与政治资本。当然，名目与发展目标还只是能争取到项目资源的前提，至于资源最终花落谁家🏊‍♂️，还得靠多方的“运作”，不仅需要熟练地运用权力运作的技能，还得通晓权力运作中的各种潜规则。

1、树典型：以造声势

为了抢得项目资源的先机👨🏼‍🍳，桔镇采取了“人与产业结合运作”的产业运作策略🫨，而树干部典型和果王赛则是这一策略的精心运用👫🏻。

04年底，桔镇要求县农业局下派一名科技副镇长。05年底🧎‍♀️‍➡️，通过桔镇“两公婆”（书记和镇长）两个月上上下下的沟通，并充分运用市组织部在桔镇挂点的优势，2005年👩🏼‍💼，科技副镇长被评为“市十大杰出青年”和“全省优秀基层工作者”。随后，市⏰🏑、县多家媒体对科技副镇长进行数轮报道。科技副镇长便成为一个大公无私、一心为民、任劳任怨的乡镇干部，成为舍小家为大家、一年四季无论严寒、酷暑，都出现在果农的地里，一心一意为果农无私奉献的金桔专家🦻🏽。小有名气之后的科技副镇长时常被邀请前往各地进行经验交流，并与各地农业专家一起参加各��技术交流工作。在对科技副镇长的每次宣传报道中🏄🏼，少不了对桔镇和桔镇金桔作宣传，这无疑会引起有关部门和领导的重视。当然👩🏿‍🍼，要适当地夸大金桔产量🤖💨、质量与价格的数字，要不所有工作就白搭。正如科技副镇长说：“你看F镇的金桔实际上没尊龙凯时娱乐一半好🐡，给出的数字却是尊龙凯时娱乐的三倍🤯。你不夸能行吗？”最后，桔镇金桔的产量、质量、价格也在政府汇报中上不断攀升💅🏻，从而推销桔镇与桔镇的金桔，争取赢得“市场”，即上级的重视与项目资金。

2、果王赛🤽🏻🍭：一场“义演”

桔镇因金桔最终产生影响，受到上级领导的重视和各方面的关注🦹，得归功于2005年底举办的金桔“果王赛”🧑🏻‍🦯‍➡️🤺。果王赛前🚦，桔镇向省市县各有关部门发出了几百封邀请函。并通过公私关系联络各个要害部门，邀请有关领导莅临指导。经过一番精心准备后，果王赛选在了桔镇的赶集日，而“擂台”就搭建在集市的中央，大箩小筐的金桔摆满了集市，放眼望去一片金光灿烂。参赛的果农都是经村里推选出来的🚛，都是各村的种植理手🧑🏼‍🔬。果王赛由桔镇的“形象代言人”科技副镇长主持。最后，县委书记、县长亲自为当获奖的农户颁发奖状和奖金〰️，且饶有兴致地观看了由桔镇请来的县文工团的文艺表演🚊，并在桔镇用完中餐后才返城。领导的这种兴致足以说明这次果王赛的举办是成功的⏩，这为整个桔镇的资源再造赢得了竞争力。它是在桔镇成功“包装”科技副镇长🧖🏻‍♂️，桔镇的“形象”具有一定知名度之后📸，运用各方力量精心准备的一场“义演”。演出目的是“桔镇金桔产业的发展💁🏿，还待各界领导👩‍❤️‍👨🍯、朋友的多多支持和关照”。此次“义演”最终使桔镇收获到了众多的项目资金。

对于树典型和果王赛，桔镇的真实目的在于“运作”一个产业，而非发展一个产业。要想在短期内速成一个产业，造声势的运作方式便成为了一种自然的选择。并且诸如树典型和果王赛这样的策略是现有政治制度中一种长期使用的制度化权力运作方式[8][8]。

3．小结

除产业运作的策略外，充分利用人情与关系资源也是运作的关键要素，桔镇关系资源的优势在于有两个县领导都是桔镇的老领导🤹🏼‍♂️，县两个关键部门的领导又是桔镇“两公婆”的老同学。每次有重要项目需请客吃饭时🏂🏻，桔镇都要请这些领导来作陪，以示桔镇在县域政治圈子内的地位。不过正如桔镇镇长说，“有熟人当然好办事，但还得知道遵守官场的潜规则，各相关部门你得把关系搞好，要不人家凭什么把项目放在你乡镇🦹🏻‍♂️？”所以，借用人情资源🦹🏼‍♀️，可能只会给你分享项目资源的机会，至于最后给不给，给多少🧑🏿‍🌾，还得付出很大的成本，为此必须深谙官场潜规则。“首先你得会喝酒。有时往往是一杯酒可以值几万块钱，你就不得不喝。那还是人家领导高兴，愿意给你!” “不过，至关重要的一点是👭🏻，”镇长说，“你得懂得🪲：我给你多少🧛🏻‍♂️，你回敬我多少的规则。因为这钱可以给你也可以给他。50万的项目，若不采取措施🍐，就只能给20万左右。”桔镇的镇长刚上任时，由于还不懂得这“至关重要”的一点，以至于不少项目要么被别的乡镇抢走了，要么只拿到项目的一点零头⤴️。

在面临资源困境时，向下抽资源与向上跑资源成为了桔镇权力运作的主要方向。向下抽资源时乡镇政权组织面对的是一个庞大的，复杂多样的🏙，非程式化乡村社会以及有着特定行为逻辑的村民，此时，按照科层制设置的乡镇政权如果恪守着科层制的运作逻辑，势必在乡村中遭遇尴尬。而由科层制转为工作组，由工作组转为工作小组的权力运作正是乡镇在村庄中不断遭遇尴尬之后的经验总结，也正是通过与乡村社会中各种行为的不断博弈中所积累起来的，并成为乡镇权力下乡时的常规运作模式。向下抽资源的力度无论有多大，毕竟是有一定的限度👨‍🦱，特别是进入后税费时代后🕝，国家与媒体对农民权益的再三强调🗞，对农民生活和生产的高度关心，以及公众对乡镇政权组织行为的规范化、法治化的要求和期许，使得乡镇在向下抽取资源时必须控制在上级与农民双方都可容忍的限度之内。因此⤴️，乡镇为了摆脱资源困境⚰️🤘，寻求生存资源就不得不愈加依赖于上级部门的项目资金。然而项目资金又是如此的稀缺，并且🧚🏼‍♀️，当控制项目资源分配的上级组织或个人不按制度化的方式对资源进行权威性分配时，乡镇政权组织就必须愈加依附于和献媚于控制资源分配权的上级组织或个人，而这种依附与献媚又往往依赖于对各种非制度化方式的权力运作以及对潜规则的遵循。在此过程中，非制度化的权力运作不断地生产与再生产👨‍👨‍👧‍👧。

四👱、招商引资：压力型体制下的权力动作

桔镇所在J省省委重要文件中再三强调：发展要靠“干部创事业，能人创企业，百姓创家业”，要靠“走出去，引进来”。这些重要的指导思想量化并下达到桔镇时便是一本厚厚的工作目标管理考核方案，而在其总计100分考评分数中🍝👱🏼‍♀️，“招商引资”便占了70分⛑，并且该任务实行“一票否决”制👳‍♂️。2004年，下达给桔镇的招商引资任务是：1900万元人民币，20万元美元。并且，这些数字每年都在递增🤞🏼，到2005年，桔镇所要完成的任务则是1200万元人民币✹，40万元美元🤷🏽‍♀️🧑🏻‍🎄，单个项目投资额必须在500万元以上🫛。桔镇热火朝天的招商引资便是在如此发展的要求下展开着的。

由于桔镇地处山区，交通较为闭塞，工商业不发达，除了每三天一次的镇集市外🧑🏼‍🍼，似乎再也感受不到市场经济的气息。山上的资源是当地村民的主要生活来源，也是桔镇唯一可以吸引外部资源的资源。而实际上⛹🏻，自2004年以来桔镇费尽心思所招到的三个项目都是源自山上👨🏻‍🌾：山上的木材与山下的水💇🏽‍♀️，即两个木材加工厂与一个水电站🤸🏻‍♀️。

第一个木材加工厂是马村引进的👋🏻🏋🏽‍♂️。加工厂的股份共42万元人民币，由四股组成：外商15万♥︎，合同上写着分批投入，而实际只有最初所投入价值3万元的设备；马村以村集体的木材作资10万，此外马村向银行贷款10万🪭，即马村共投入20万。结果，木材厂实际只投入了10万元村里的资金，所用原料都来自马村的村集体林场🚴‍♀️😘。2005年，外商把所有的制成品与原料运往上海后居然消失得无影无踪🏇🏻🚓。

另外一个家俱厂是县政府与桔镇政府合作，于2004年10月与上海一家家俱制造商签订了一份合同，以保证制造商在该县投资开厂所需的木料，合同规定220元/方🪇。但市场上的价格是400-500元/方🤳🏽，这一合同导致林业系统职工上访事件。据桔镇农民讲，合同上的价格只够请人伐木和装车的费用📨，这对有砍伐指标的农民来说是进退两难，砍就是等于白送人家木材🦪，不砍则以后不会再有获得砍伐指标的机会，那么木材也是枯烂在山上，不会产生经济效益。这合同最终伤害的是农民，农民调侃说，干部越“招”，农民越“伤”。

小水电站是桔镇与S县六个单位一起引入的👩‍💻，此投资号称2亿人民币，且帐面投资额也为2亿🔰，但实际投入的资金不到500万✍️🫏。因为投资分期进行，只要注入第一期的资金，那全期的资金验收就算有效。况且🧉，资金验收由县招商局进行，而县一级也要完成市里定的招商任务，所以验收也只是形式而已🌲。并且，根据县里开出的优惠条件🚁：投资多少就可在本地银行贷款多少。这就使投资商的第一期资金很容易注入。水电站的水库还未建成时，投资商因资金不足👥👼🏻，说服政府号召系统内的干部加入投资（实际上是要融资）。由于水电站被认为是只挣不赔的投资🈺，所以S县的许多单位的领导或职工大多往里面投了大小额不等的股份。

桔镇的这些“商”与“资”是如何引进来的呢♦︎？首先，桔镇精选了一批得力干将组建了一个极具战斗力的招商组👩🏼。党委书记和镇长亲自抓招商，由具有杰出外交水平的常务副镇长担任招商组组长🦨，外部资源丰富的经管站站长为成员。并把招商任务分配到个人🧏，每个镇干部和村干部都配有招商任务👨🏼‍✈️，以便调动所有乡村干部私人的人际关系网络与各种社会资源开展招商活动🧏🏼。在具体的运作中👰🏼💆🏼‍♂️，书记镇长根据“公婆制”的运作方式👨‍🦼，两人分工明确，一个主外，一个主内➕。书记带着招商组常年在外活动，收集招商信息⛹🏻‍♂️。一旦有信息®️，便专程拜访🧑🏿‍🍼，推介所有编排好的招商项目🌄。此外，招商组成员也各就其职，副镇长专门外出招商🥯。因为各乡镇都有招商任务，所以🙅🏿，桔镇必须派出专门的招商人员围绕县招商局的招商团去沿海各地转。并要联络本乡镇、本县的在外工作人员以及他们在外的亲朋好友以搜集招商信息。还要通过制造假发票、虚报硬件设施的出厂价以提高固定资产投资额以及制造假的存款额从而虚报招商的数字。一个项目的投资额大概是100万元左右，经过其技术处理🖨，可以把该项目虚报到1000万元以上。此外，所签引资合同的水分极高🌈🔠。一个招商合同的金额🤽🏿，在签订合同后的履约资金只占合同金额的5%-10%🤾🏻‍♀️，所签订合同的引资数仅是一个高达90%水分的数字👀。

毕竟只通过“注水”的方式很难全额完成指标，因为领导往往要实地考察，所以在没有引入任何实际的外资时🧮，最后只得出钱买资。出钱买资是指未完成招商任务的乡镇出钱购买已完成招商任务乡镇的招商项目，以完成招商任务指标。价格大概是：外资10万美元/1万元人民币，内资100万元/5千元。这就是为何桔镇的水电站有六个引入单位的原因🧑🏿‍🎓。

所以𓀋💇🏼‍♂️，想借以招商引资方式来实现资源引入的愿望虽然也可以完成上级的发展要求，但所带来的并非发展，反而是对资源的侵蚀。在面对占据全镇工作70%的招商引资重任，面对上级“一票否决”的压力🔚，这一重要任务使得桔镇有苦难言。桔镇所表现出的招商引资的积极性并不是因为能增加桔镇的资源🫵🏿，而是迫于自上而下下达的必须完成任务的外在压力🍷。只是，对于一个像桔镇这样区位环境不佳🌃，处于交通末梢，��理位置偏僻🧖🏽‍♀️，优势资源较少，发展进度相对缓慢的经济欠发达乡镇，不管采取什么样的手段与方法👩🏼‍🔬，到年终时再怎么开动脑子🍕、想尽办法👨🏻‍🔬，都无法赶超招商引资的“大跃进”，完成数千万的任务的可能性更是微乎其微🤧。但是桔镇党委政府领导为了在考核中增加自己的考核分数和名次，使自己的工作得到很好的体现👩🏿‍💼，就必须在招商引资的帐目上做文章。于是非制度化的变通和作假的花样就层出不穷。最简单的办法就是“造数字”👩‍👧🚥，投资者与招商者共谋“浮夸”。[9][9]

五、乡镇权力运作的逻辑：为何运作👇🏻？如何运作?为何如此运作？

（一）寻求资源的权力运作

依据科层制的原则，乡镇政权运作的目标应该是履行文本所规定的各项职能👭🏼，因为“每一个特定的岗位都有受过专门训练的专家🔀，并使每一个人负责有效地履行各自的职责。”[10][10]但是桔镇在实际的权力运作中🐂，进行了目标的置换，即将文本上诸多的职能浓缩成了一个单一的目标👊🏿：寻求资源。这一目标被分解到每一个工作组🧝🏿，而工作组的首要目标就是完成所分配的资源汲取任务。

1、弱小的权力与匮乏的资源

在国家政权序列中，乡镇政权组织处于末梢，远离国家权力中心。然而😯，“国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系👷🏼‍♀️，分配至各级不同类型和级别的政府部门中，不同的单位按照远离国家权力中心的远近，获取所分配的资源，并承担按照国家的指令使用资源的责任🍍🍈。”[11][11]也即行政级别与资源占有和控制呈正相关关系，级别越高，所控制的资源就越多，分配资源的权力也越大。这就意味着🎀，处在国家行政序列最底端的乡镇政权只具有最弱小的权力以及与其相对应的微弱的资源占有量和控制力。而乡镇政权的困境恰恰在于微弱的资源无法支撑机构庞大的行政运转。就桔镇而言🎞，国家每年所拨招待费用是2万元，办公费用是5万元，但实际桔镇每年至少要支出26万元的招待费与15万元的基本办公费🚁。此外🐧，桔镇还需养活一批非财政拨款的差拨人员。而这些差距如此之大的成本又恰恰源自桔镇因其底端的地位与弱小的权力所带来的外在的压力型支出👩🏼‍🦰，即必须以高额的成本完成压力型体制所下达的各种任务并承担着县以及县以上各级政府检查这些指标和任务时的部分成本。因为当乡镇面对众多的“目标责任制”和“一票否决制”时，运用与其行政级别相匹配的权力和资源往往不可能完成各项指标与任务，就必须借用非制度化的方式，如桔镇的“请客送礼，出钱买资🫷🏻，以及遵循潜规则”🥲。这正是实际所需要的高额运作成本与其行政级别相匹配的微弱制度性资源的差距所在。也正是这种差距，才使寻找资源成为乡镇权力运作的主要目标，才使得桔镇既要向下“走”又要向上“跑”。然而，这种以资源为目标的权力运作方式的悖论在于：在执行压力型体制所下达的任务时，运用非制度化的权力运作方式抽取更多的资源，而所抽资源的相当一部分又用以支付完成这些任务所需的成本👶🏽。正如桔镇用所抽取的计划生育社会抚养费支付为了完成招商引资任务的成本，即出钱买资。这一悖论也使得非制度化的权力运作方式不断地再生产下去。

 2、“一届政府一届财政”

桔镇的资源困境不仅源自于与其制度性权力相配的稀少资源以及弱小的资源控制权📭，同时也源自于一个已成惯例的潜规则，���每一届政府在其任期即满时，都会用完或分完财务上的所剩资金。桔镇干部戏称为“三光”政策🤶🏽💑，即用光、分光🚣‍♀️、吃光👨🏿‍💻。用当地的话说是“一届了一届”🧝🏻‍♀️，意思是这一届政府所创造的财政收入只管这一届政府👉🏿，至于下一届政府如何🌼，则与我无关。这就是为何新一届班子入主桔镇时，桔镇财政所帐目上只留下76元人民币的原因所在。

当笔者问及如何会有这样的“三光政策”时，曾经担任过八年党委书记的一位S县副县长非常奇怪我会问如此弱智的问题，于是就反问道：“乡镇不就是一个家庭吗？一届政府就代表着一个家庭😖。”如果从这一角度看，一届政府一届财政似乎合情合理👵🏼。因为一个家庭代表的是一个私的领域，特别是资源的私有化🤺，私有化的家庭理念也就意味着一个家庭绝不会与其他家庭分享资源🔇，更不会为其他家庭创造资源🫰🏻，即尊龙凯时娱乐通常所说的“各管各”。这种家庭生活中的“各管各”运用到乡镇时便是“一届了一届”👦🏻。这就意味着乡镇权力运作的目标有一个明确的期限🚵🏼‍♂️🧸：一届政府的任期👮🏼‍♀️。这种有着期限的权力运作目标也意味着其寻求的目标资源具有明确的有效期，即本届政府🍄‍🟫。因此👩🏽‍🦲，乡镇权力运作目标只局限于本届政府🐻，所获取的资源若不在本届政府任期内使用完💪🏻🚞，便是“过期作废”。所以才有“一届政府一届财政”的说法和现象。但是政府毕竟不是一个家庭🎎！按照一级政府一级财政的原则✬，政府建立财政是为了增收节支✦，用于为社会提供公共产品，从而为整个社会创造活力🦛，促进当地社会的发展👦🏽。而只为本届政府运作，不为本地社会的长远发展而运作的“一届政府一届财政”👩‍👩‍👧‍👦，只会促使乡镇政权组织行为的短期性和自利性📸。长此以往，乡镇政权的权力就只会永远追逐着自我生存资源而运作，也就不可能具有提供公共物品的可能性👄。与此同时，“一届政府一届财政”会造成资源的再造与资源的匮乏无限地循环下去，乡镇政权永远也无法走出资源困境。

（二）科层制设置下的非科层制运作

“一般地说🍯，乡镇一级正式权力体系是按科层制的原则组建起来的现代组织体系，其运行方式应遵循非人格化与普遍主义的行为规范”。[12][12]但是，科层制的文本安排与实际运作之间往往存在着张力🔶，蓝图的设计与制度的运作之间总是存在一定距离🦀。因此，为了更深入细致地理解根据科层制设置的乡镇政权组织的权力是如何运作的，尊龙凯时娱乐必须从实际中观察它们🔬。而桔镇的运作恰恰提供了一个清晰且独特的视域🍚，透过桔镇权力运作🎂，尊龙凯时娱乐会看到科层制的另外一副面孔——非科层制运作。

1😕、工作组与目标责任制

乡镇政权组织同所有的科层组织一样是依据文本制度设定的具有较为严格的等级差别📜，是“党政权力高度一体化和政治🤡🧑🏻‍🦽、经济🛐🪺、行政与社会权力高度集中的金字塔权力结构” 。[13][13]然而在实际运作过程中🦾，乡镇政权组织既非按照科层制的权力结构设置，也非遵循程序化🕌、专业化和非人格化的运作方式🦁，而是以互为平行的、灵活多变的工作组替代了层级化和专业化的科层制，运作程序和方式也相应变更🧝。

工作组设定并非依据乡镇干部的行政级别,而是按照乡镇每年的中心工作，把全镇所有干部编制于不同的组中，其组员的选定几乎是随意的➕，并非由专业性的人员组成🙏🏻，而是来自各站所和办公室，因此打破了机构和部门之间的界线。如图二所示🛀🏿，桔镇各个工作组的成员来自各大站所，各个岗位⚖️，这使得乡镇干部很难具有较强专业性技能🤟🏻，大多数乡镇干部是全能手。同时，工作组的运作也打破了行政编制的职位差别与不平衡⛓。虽然按照科层组织的设置，“乡镇干部也存在着较为严格的等级差别👬🏼。这种等级差别主要表现在人事制度规定的职位差别上。”[14][14]但是在桔镇工作组的实际运作中，乡镇干部的行政级别与职位的差别几乎是微乎其微👩🏼‍🏭。因为在乡镇实际运作的“工作组”中“组长”的实际权力替代了制度所赋予的职位权力🛫。在桔镇，即使是正科级的人大副主任⛄️，只要他未担任组长🍱，则与其他一般干部无多大差别。此外，虽然乡镇各个科级干部都具有不同等级的职位🥷🏽，但由于每个具有职位的干部都担任了不同工作组的组长🔴，所以不同职位的差别被具有相同职能的组长所取代🧝。根据桔镇所采取竞争上岗制，即实行定组定员，聘任结合👝，分组管理，每个工作组都具有相同的人事权。工作组的人事权主要体现在每年年初的分组聘员之时，即在分组时，每个组长都有权力确定其组员人数和挑选其成员🥢。凡是在下一年未被聘上的桔镇干部🐳，都要自动下岗，只领取一月400元左右的基本工资。而干部是否下岗主要在于组长愿不愿意选他（她）。因此🕴，为了避免下岗🏄🏻，每个乡镇干部都必须表现得积极能干。这在一定程度上使得工作组克服了科层制运作中的的人浮于事、刻板被动和形式主义的积习🤽🏼‍♀️，从而有助于提高整个乡镇权力运作的效率，实现以资源为取向的运作目标↪️。

工作组的这种非科层制特点主要源于乡镇的目标管理责任制🫚，即桔镇的六大目标任务。工作组在完成目标任务的实际运作中，乡镇干部各自的行政与政治职位角色转换成为了类似于公司部门经理的角色。而组长与组长之间的关系则类似于公司各部门经理之间的关系，其相互之间的权力也是平等的🔷，互不隶属和钳制。各组组长只负责各组的任务，并控制各组内的人员和资源。比如桔镇人大副主任的现实权力不是来自于文本所赋予的那些职务权力，而在于他是“农村组”的组长🚺。他的主要职能也并不在于履行文本上所规定的众多职能👨🏿‍🍼，而在于如何完成考核方案中对农村组所制定的目标任务♔🙆‍♀️，以及如何现实资源的成功汲取以实现奖励而避免惩罚。

最后，为了完成乡镇的重点目标任务，同时也为了更多地抽取资源，工作组可以由单独行动转换为联合行动，并排列组合为与权力运作场景相适应的工作小组。比如桔镇每个季度和年终的计划生育社会抚养费“征收队”。征收队重组了原来所有的工作组，划分了三个具体的工作小组🔠，即劝解组、执行组和保卫组。因为此时乡镇权力所直接面对的是一群与权力相对抗的，同时也藏有各种“地方性武器”（指烧香🛕🙌🏼、泼尿等对抗方式）的非程式化村民🆒。所以工作组必须分解为三种不同的权力运作方式的工作小组👨🏼‍⚖️，以应对村庄中各种“地方性武器”。

总的来说👩🏿‍🎨，工作组的以上权力运作方式解构了科层制中“根据法律或行政规则，组织内部的各单位及个人都有固定不变的★、明确规定的范围”的规定[15][15]🕊，从而模糊了乡镇政权组织的专业化的部门设置。更为重要的👨‍🚀，此种非科层制的“工作组”运作方式更有利于乡镇目标任务的达成🦻🏻，从而实现资源的成功汲取。

2👷🏻‍♂️、公婆制

实践中，往往是党委书记与镇长的关系状况决定了乡镇党政关系的状况💆🏻‍♂️。因此可以把党政关系简化党委书记与镇长的关系[16][16]🐧。在桔镇的现实政治话语中😿，乡镇的党委书记和镇长通常被称为“两公婆”🫅，即把书记唤作老公，镇长则被称为老婆👺，从而把文本上所规定的乡镇党政关系很形象地概括为“公婆制”。正如S县的那位副县长所说，“乡镇不就是一个家庭吗👨‍🏭？！”依照这一逻辑，把书记镇长称为两公婆可谓名符其实。一般而言，中国的夫妻关系是男（丈夫）主外，女（妻子）主内🦵🏻🚉；老婆管钱，老公掌权🔄；老公只管大事，小事则由老婆说了算。在和睦的家庭里，夫妻俩无论是感情上还是家务上都配合得好，即人们所说的夫妻关系好👐。与此类似𓀏，在实际的乡镇权力运作中，乡镇党委书记一般在外搞外交👳🏼‍♂️，镇长则坐镇管理好日常事务；镇长管财务🕡，书记则掌握政治、经济的最终决定权；书记小事不管，大事则要表态。干部们为何不使用文本制度上的对乡镇党政关系的表达🚶🏻，而运用现实生活的逻辑来定位党政关系🫴🏻？因为“两公婆”意味着不存在“党政不分”的问题🧾，意味着党政之间的关系如同公婆之间的关系一样明确：老公才是一家之主，老婆就得守好自己的本分🎫，好好配合好老公的工作，不要闹矛盾，影响团结。这种明确的关系不仅是上级的要求，也是下级的愿望，所以上上下下都称呼书记镇长为两“公婆”🧑🏼‍🎓。这种“公婆”关系表达的本身，也在不断地强化书记镇长对其各自角色的认同，以使他们在实际的权力运作中遵循好各自的角色安排，认真履行各自的本职🩱🧑‍🎄，以便更好地实现乡镇“资源汲取”的目标。

在桔镇♿️🧹，书记常住镇里的时间一年累计不达一个月⏯，他不是在外招商引资💁🏿‍♂️🙈，就是去上面运作项目资金🧝🏿‍♂️，即负责“向外与向上”的资源争取。镇长则要率领计生征收队，负责“向下”抽取，在“内造”资源时，镇长得负责好果王赛的后勤工作。不过桔镇权力运作目标的实现关键还在于桔镇两公婆的同心协力和良好的内应外和♿️。“夫妇之间需要高度的契洽是为了要经营全面合作的生活”，[17][17]借用费老对夫妇关系功能的这一表达，桔镇两公婆的高度契洽则是为了资源的更多获取🏌🏿。

3、两条腿走路

在桔镇，两条腿走路包含着两层意思🧒🏻🛫，即权力运作目标的方向性与权力运作方式的策略性，也可以简称之为方向性策略的两条腿与方法性策略的两条腿。方向性策略的两条腿是指桔镇权力在汲取资源时🌅，一条腿向上跑与一腿向下跑的上下运作。而方法性或技巧性策略的两条腿走路则是指在乡镇权力运作时，一条腿按照常规的制度化的方式运作📔，另一条腿则游离于规则之外，采取非制度化的方式运作。借用S县以及桔镇一些干部的形象说法则是：“一些事必须按政策进行🗺，但另一些事只能做不能说，更不能形成文件”🕥，“政绩的取得只须凭30%的实力‼️🤹🏽‍♀️，但要靠70%的运作”，[18][18]这说明在权力的实际运作当中🧑🏽‍⚖️，制度化的运作方式往往与非制度化的运作方式交织在一起。在实际的权力运作情景中，权力运作主体往往需要用两条腿走路，同时借用制度化与非制度化的两种运作方式🏄🏻‍♀️，才可能达成权力运作的目标🤹🏿‍♀️。在桔镇的权力运作中，无论是“向上跑”时还是在“向下抽”时，尊龙凯时娱乐都能看到两条腿走路的权力运作策略🧖‍♀️。

(1)“只能做不能说🪘，更不能形成文件”

在两条腿走路中🧑🏼‍🦱，“一些事必须按政策进行👨‍🦱，但另一些事只能做不能说，更不能形成文件”，那么在桔镇😂，哪些事情必须按政策进行，哪些事却只能做不能说❌，更不能形成文件呢？一般来说，具有高度政治危险的政策，比如禽流感的预防（S县于2005年发生过一起禽流感病例），则只能严格按政策执行。而那些无多大危险又能产生“工作效益的”，则“只做不说🥌🚶‍♂️，更不能形成文件”📸。比如桔镇对计划生育社会抚养费征收时所采用的强制性权力运作方式。不过🤌🏽，桔镇决定采取大规模的集体行动👮🏿‍♂️，以加大征收力度之前，桔镇镇长专程请示过分管计生工作的县委副书记，为了支持桔镇的计生工作，副书记表态：“只管做得去，但要保证不意外。”而所谓的“意外”是指：“造成重大不良影响的行政侵权案件（指恶性案件、群体事件或市级以上媒体曝光案件），影响全县在市里的排名”🐢。[19][19]由于有上级领导的表态，桔镇在征收计划生育社会抚养费时才能放开胆子“加大力度”：谁要是硬顶着不缴，那我就抬你家的油、掀你屋的瓦、砸你家的门▫️。但在征收队行动过程中，镇长时刻要把握行动的限度，以防止意外的发生🏌🏻‍♂️。所以当镇长一旦意识到执行组超越了理性的限度时🧖🏼‍♂️，就必须及时地以“算了，不要出什么意外”加以制止🛑🤜🏻。

其次🤏🏻，在桔镇招商引资的“两条腿走路”中，使用更多的也是“另一条腿”中“只能做不能说，更不能形成文件”的运作策略。因为在目标管理考核方案中，上级只下达了应该完成的具体招商额👩🏿‍🎓，至于“应该如何”完成以及“不能如何”完成都未作任何说明，这就给予了乡镇足够的“只做不说”的运作空间🤾🏿‍♀️。于是做假账🙍🏻‍♀️、浮夸🧑🏽、注水和出钱买资等各种方式的“另一条腿”才可能行走自如。

很大程度上，“只能做不能说，更不能形成文件”，在干部看来并不违反政策精神🕵🏽‍♂️👰，在一定意义上说是这还某种创造，并且受到默认甚至是还被自己的上级所鼓励的一种行为选择。也正因此🐁，桔镇经管站的站长因其高超的“注水”能力而被借调到S县招商局委以重任🦻。所以，只要运作的结果是“有效益的”🅱️，只要是没有产生不可原谅的极为严重的后果，比如上文所谓的“意外”，“另一条腿走”的运作策略则被认为是一种必须的工作思路和工作方略👷🏼‍♂️🏊🏻，是一种常态的工作模式💂🏻‍♀️。相应地，“只能做不能说📻，更不能形成文件”在领导看来，则是一种表示支持乃至鼓励下级工作的一种态度，是在姿态上的默认与支持🚭。而态度是随意且易变的，最主要的是态度的最终解释权掌握在表态的领导手里，以防发生意外时能够从容地对态度作事后的解释🌿：“谁叫你们这样做的？尊龙凯时娱乐下了这样的文件吗？”但是要是态度一旦形成了文件，就成为了明文规定的公开的允许和支持，这样一旦发生意外则有字可证，有据可查👩🏽‍🏫，就可以定性为违规和非法🤶🏻。所以，“只能做不说✢👹，更不能形成文件”也意味着上级在默认下级的“创造性工作”的同时5️⃣，也要给自己留有余地🚤，以便在发生意外之时把责任推诿给下级，由下级承担“另一条腿” 失足的风险。可见，“只做不说，更不能形成文件”是权力运作主体间的一种默契和共识，是科层制组织进行非制度化运作方式的一种常态且普遍的形式。

(2)“30%的实力与70%的运作”

“30%的实力”是指组织或个人本身的基础性条件🕸，桔镇将之化约为了乡镇的经济基础和两公婆的个人实际能力。“70%的运作”则更多地是体现为实现权力运作目标所需的人情关系运作与权力技能的操作。“政绩的取得只须凭30%的实力🙊，但要靠70%的动作”，这说明在实际的权力运作中，无论是实现个人的政治目标还是组织的公共目标，实力并不十分重要，重要的是关系的运作与运用权力技巧的能力🤵🏼‍♀️。虽然“关系的运作只是权力组织成员间的一种权力交换游戏👨🏽‍🏫🫸🏻，不具备规则与规范的功能。由于关系运作的主体既是个人又是组织的代表🫲🏽，所以在关系运作的过程中👰‍♂️，关系运作与组织活动协调起来”，[20][20]从而实现组织的一个理性目标：资源的获取。桔镇金桔产业的打造所取得的欢天喜地的成果便在于桔镇对“70%的的运作”的充分发挥。通过两公婆的“上上下下的打点”，并充分运用与市委组织部所建立的良好关系，桔镇运作出了一个“全省优秀基层工作者”🎭。随后，借用媒体的宣传力量“全省优秀基层工作者”便成为了“金桔专家”🤵🏼‍♀️，金桔专家所在桔镇便称为“金桔之乡”，山上稀稀拉拉的几棵金桔虽仍未成什么大气候👩🏻‍💼，但已是名声在外。在桔镇运用关系和媒体营造了一种强势的舆论声势之后👩🏽‍🍳，随后的果王赛则把“70%的运作”发挥得淋漓尽致😯，从而将整个产业的运作推向了高潮🏩。因为果王赛运作的真实目的是为了获取自上而下的资源，所以果王赛运作是否成功的关键是：有没有“上面的人”来参加。为了有上面的人来🎥，为了使得果王赛运作成功✊⛱，“登门拜访”省里的老乡🏄🏿，请领导“打招呼”、“说情”以及要求朋友“赶人情”等等这些关系和人情的运作便显得必不可少。可见🐞，桔镇“70%的运作”，便是利用关系和媒体运作出了一个典型，又通过关系和人情运作出了一个果王赛，进而运用树典型与果王赛运作出了桔镇的金桔产业🤸‍♂️。然而，运作在运用关系与权力技能时👩🏿‍🦳，离不开其所处的制度环境，比如制度给予的荣誉称号的指标👊，制度所认可并提倡的诸如树典型▪️、果王赛之类的权力运作方式。所以，“70%的运作”必须同时借用制度与非制度的运作资源❣️。

一般来说，按照科层制运作原则，“官员要以严格排除私人感情的精神，没有憎恨与热爱，也因此不受感情的影响——去处理公务”。[21][21]然而乡镇权力运作中的“30%的实力与70%的运作”所给尊龙凯时娱乐展现的并非科层制非人格化的冷峻面孔，而是另外一副鲜活的👿、生动的运作情境🧘‍♀️，那是一种组织制度与私人感情相糅合的情境，在这种情境中🉑，制度🛹、关系、感情相互嵌合在一起，共同推动乡镇政权组织目标的实现。

（三）运作于“双向之间”的乡镇权力

所谓“双向之间”是指乡镇政权组织既列于自上而下的压力型科层制之下，又同时面对一个自下而上的非程式化的乡村社会。这一双向的位置决定了乡镇权力运作既要遵循压力型科层的运作逻辑🕡，又要深知乡村社会中的地方性知识与村庄本身所特有的各种行为逻辑。乡镇的“双向之间”这一独特处境为尊龙凯时娱乐提供了一个清晰的图式，以理解科层制设置下的乡镇权力所进行非科层制权力运作是何以可能的。这一图式既是为了避免用理论去切割事实，从而把乡镇政权组织从国家与乡村社会中强行地横截出来，作为一个独立的、自主的“利益集团组织”来分析[22][22]𓀛。同时也为了在方法上避免只关注乡镇权力运作的“过程—事件”，而不去追问影响这一“过程—事件”本身的逻辑以及“过程—事件”之外的结构性因素。

1🎙、压力型科层制之下

“压力型科层制”的概括源自荣敬本的压力型体制与韦伯意义上的科层制的一种综合⬅️。根据荣敬本的考察，压力型体制的一般逻辑是🎂👩🏻‍🦼‍➡️：“为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人👨‍🏫，责令其在规定的时间内完成⛹️。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的一些主要部分采取的评价方式是一票否决制（即一旦某项任务没达标，就视其全年工作为零，不得给予各种先进称号和奖励）”。[23][23]也就是说🚴🏼‍♂️，在这种压力型体制中，任务和要求被分解成为一个个具体的目标，自上往下一层一层地分配给各下级政权组织与部门。而中国又是一个多级政府构成的国家，从中央，到省𓀓、到地（市）👩‍🦼‍➡️🙅🏼‍♀️、县、乡，愈往下，指标愈多🖥，压力愈大[24][24]👨🏻‍🚒。与此压力型体制相对应科层制运作逻辑则要求权力组织严格按照规章制度和组织程序进行专业化和非人格化的运作。而乡镇一级政权组织正处在这两种运作逻辑之中，因此，笔者将之概括为压力型科层制之下的乡镇权力运作。这一压力型科层制一方面要求作为国家科层体制中的乡镇干部必须按照国家科层制的规则行使职权；另一方面，乡镇在压力型体制这下👳🏼，一层一层的任务必须完成，一项一项指标必须达标；一批一批的检查组🦏、考核组必须应对。面对这一压力型科层制，乡镇的真正尴尬在于：按照科层制的原则不可能完成压力型的工作任务👱。于是，在桔镇才有了以强制性方式的计划生育社会抚养费的征收🤡，才有了以注水方式的招商引资𓀍，才有了通过运作方式而非发展方式的产业打造等各种非制度化的方式的权力运作🙅🏽‍♂️；才有了工作组🐩、公婆制的非科层制运作形式。

此外🫄🏼，由于这种压力型科层制是自上而下，一层一层往下延伸，所以紧位于乡镇之上的县政府也有众多的指标和任务要完成，而这些任务的完成很大程度上要依赖于各乡镇的工作力度。为了不“影响全县在全市综合考评中的排名”对于乡镇政府之上的县政府而言，无论是对诸如“只做不说🥗，更不能形成文件”还是“70%的运作”等两条腿中的“另一条腿”的运作策略，只要能够完成好当前阶段性的任务👨🏻‍🦰👩‍👦，这“另一条腿”的运作策略是允许甚至被鼓励的🏃🏻‍♀️‍➡️，而那些死板的，不会有效和自如地使用“另一条腿的运作策略”的乡镇领导则往往被责为“无能之辈”，要“向县委💦、县政府说明情况”。[25][25]因此📗，在压力型科层制之下，上级对下级的各种非科层制运作方式的默认甚至鼓励，才使得乡镇非科层制权力运作的逻辑成为可能🐕，并将不断地再生产下去😵‍💫。

当然，在实际的权力运作之后🎮，乡镇通常也需使用科层制中的常规运作技术诸如“上报”、“汇报”、“总结”以及墙上和纸上制度化运作方式，以显乡镇政权组织作为国家科层体制中的一部分[26][26]🌊。

2、非程式化乡土之上

 “非程式化”概念最先源自于桔镇干部对村民行为这样的解读：“村民不像城市里的市民一样🫷，做什么都要按手续办，缴费还刷卡，讲个理也要用法（律）🚋。而村民讲究是合不合村庄中的情理”。[27][27]其次，非程式化的概念受启发于杨念群在评论“过程—事件分析”策略时的表述：“与城市中的社会生活相比，农村社会中的程式化和模式化程度是很低的🚑，实际上缺少一成不变的正式程序和正式规则。在许多情况下👌，即使存在这样的程序和规则，有时也不会真正起作用👩🏽‍🌾。相反💂🏽‍♀️，一些重要而敏感问题的解决，往往要采取非正式的方式或随机处理的弹性手段”[28][28]。所以，在本研究中，“非程式化”是指相对于现代城市生活和交往行为的规则化、模式化而言🧲，农民和农村生活中的思维、行为、交往是不规范的，凌乱不堪的，没有任何规律可循。“非程式化”是在现代生活和话语关照下对农村生活的一种概括，但这一概括本身并不意味着农村生活是毫无逻辑🧮，由一连串不关联的事件叠加而成的。事实上，村庄社会中的生活、交往、行为是自成一体且自圆自恰的。因此，现代生活及与之相对应的科层体系与农村社会完全是两套不同的逻辑在运行，遵循不同的规则和共识🚌。

所以当列于压力型科层制之下的乡镇权力进入非程式化的乡村社会场域时，其权力运作的逻辑又须重新进行切换。也就是说，这是一种“过程”的政治，而非制度本身[29][29]🏝🫄🏼。所以，在讨论乡镇权力运作时，必须将其放在权力运作的具体场域中去思考，在权力碰撞的乡村社会生活和经验中观察🧖🏼‍♀️、理解乡镇权力运作的逻辑➿。

桔镇进行计划生在育社会抚养费的征收时所用的强制行为📄，在一些学者看来，这些强制行为确实是“不顾法律规定，对行政相对人的人身和财产非法强制执行。按照相关规定，这种情况就应由乡镇人民政府或村委会向人民法院申请强制执行🕺🏻🐒，再由法院裁定和执行🟠。但在绝大多数情况下，都是乡村两级组织收缴队，到农户家上门强制收缴，甚至随意没收财产，对行政相对人进行拘留甚至毒打😕。”[30][30]可实际上任何一个乡镇干部都想按制度化的程序行事✍🏻，即一进门收钱就走人🐉🫧，谁也不想搬东西(还要抬几十里山路🈳，东西又值不多少钱，一台黑白电视只能变买50元)，更不想使用强制力。然而当面对那些“我就是有钱也不缴”的村民🦸🏻‍♂️，如果依法行政，向人民法院申请强制执行，结果是“他还巴不得呢💆‍♂️，扣他十五天🤙🏽，管吃管睡，完事后，罚款也不用缴了🚴‍♂️，什么事也没了。政府还得帮着付执行费，招待费。这样一搞，他还觉得很划算👑，回来还生”。[31][31]在村民的逻辑里👳🏿‍♂️，如果坐半个月的监狱就可以免缴上万元的计划生育社会抚养费，确实很“划算”。 因为对于上万元的社会抚养费🛟，当地农民即使埋头苦干好几年还不定能挣得到。所以超生家庭倒是期待乡镇能“依法申请人民法院强制执行”，通过蹲几天牢房换取社会抚养费的免征⏫。但对于急欲抽取资源且必须完成目标管理任务的乡镇来说𓀊，是极为不“划算”的。从这一角度看✊🏻，面对村民极其特有的行为逻辑和上级政府“一票否决”的任务压力，乡镇的强制性行为是不得以而为之，而又不得不为之的一种无奈的选择🚴🏼‍♀️，它不具有道德和法理上的合法性，但却可能具有技术的合理性[32][32]🩸。

在桔镇开展计划生育社会抚养费的征收时，尊龙凯时娱乐看到乡镇权力在进入村庄时极为熟练地对重组了已有的运作方式，将征收队转化了三个工作小组。这种重组和转化既来自于桔镇对其以往在乡村社会场域中运作的经验，也源于对乡村社会中各种行为逻辑的理解和把握。同时🪇🤩，工作小组的分工与协作似乎也显示🦁，进入乡村社会场域的乡镇权力并非如尊龙凯时娱乐想像的那样高大威猛，随心所欲🧑🏿‍🚀，而是如此地小心谨慎👮‍♂️，严加防范，反而给人以一种乡村社会“机关”重重🏄🏼‍♂️，处处暗藏着暗枪和冷刀的感觉🤽🏼‍♂️，这就使尊龙凯时娱乐无法辨认出权力孰强孰弱。然而👔，当尊龙凯时娱乐看到征收队在遭遇到村庄的“993861（老人、妇女和小孩）部队”时🪿，“暗枪”和“冷刀”还确实真真切切地存在着👵🏽🪯！只不过“993861部队”所使用的武器是：小孩的飞刀💃🏻，妇女的泼粪泼尿，以及老人的烧香磕头咒骂等🖕。这些武器虽不具有科学性和文明性💆🏽‍♀️，却极具杀伤力和击退力📅👲🏻，不仅可以伤着乡镇干部的身体💏，类似于烧香磕头的咒骂更能伤害乡镇干部们的心理🤳。因为在乡村🖐，这一方式的诅咒是最恶毒👨🏼‍🎤，最能使“人心产生负担”，所以大多数乡镇干部很忌讳如此宗教般的诅咒👷🏻，但却又对之无可奈何🙋🏿‍♀️🩰！相对于村民的这些权力技术，代表国家权力的乡镇政权此时显得如此地孱弱😲，简直对其望洋兴叹，自愧不如。事实上当面对非程式化的村民时❔，处于弱势的往往不是村民，而是乡镇干部。

为了完成各种指标和任务🧏🏻‍♂️，同时也为了获取资源，当处于压力型科层制下与非程式化村庄这间的乡镇政权组织通过制度化的权力运作方式不能实现其目标任务时，各种非制度化的权力运作方式便成为了一种自然而然的选择。所以，只有将压力型科层制和非程式化的村庄这两方面的结合起��考察，才可能更深入更细致地理解乡镇权力的运作逻辑。

而制度主义理论无视乡镇本身的运作逻辑，强行地运用西方民主或是宪政理论切割乡镇鲜活的经验事实。制度主义者认为乡镇政权组织的根本问题就在于制度本身，即缺乏一个与西方国家一样的现代公共制度。所以，在制度主义者看来🥟，乡镇政权必须引入宪政、建立各种公共规制。可事实上👨‍🍳，笔者在桔镇的党政办公室💆🏽‍♀️，各大会议室的墙上，在桔镇的各种文件中，在《地方法规》中，都能看到已经是非常完善的各种制度💁🏽‍♂️。然而如此完善的制度为什么仅仅挂在桔镇的“墙上”⇨，写在桔镇的“纸上”⚆，而非存在于桔镇的实际运作之中◀️👨‍💼？也许🤹🏻，作为学者的尊龙凯时娱乐欠缺的不是对一个好制度的想象和设计🥄，而是缺乏对现实政治生活中乡镇政权本身的真实理解，缺乏对乡镇政权所处的宏观结构和微观基础的有力把握。乡镇政权组织的实际运作是在中国乡村社会现实经验中实践♠︎，同时也是在国家科层制度的运转体系中展开🏌️‍♂️，而非来自文本上理论与概念的逻辑演绎。

六🧑🏿‍🔬、结语：压力中的乡镇何以转型？转向何处？

本研究所展现的是一个身处于生存困境🙅🏼、科层制压力和非程式化乡土社会这三重压力之中的乡镇政权的运作逻辑🍋‍🟩。同时，本研究在展示乡镇权力运作逻辑的过程中，乡镇政权的行为角色及其权力运作技术也跃然纸上。

对于乡镇政权的行为角色和权力运作技术的分析，如果套用国家政权建设理论🤶🏻，尊龙凯时娱乐所看到的并不是一个强悍和极具威慑力的乡镇政权，而是一个“温饱不足”且极为孱弱乡镇政权。此外，乡镇政权的行为和角色虽然与公共组织的性质也相距甚远，但也并非整体化一地呈现出了的权力的私人化和组织的利益集团化特征🚣🏿‍♀️，而是整个组织的维系和生存逻辑。这种逻辑的背后便是：在生存压力和科层制压力中🕺，乡镇政权以实现“公共服务”为所指的空间极为狭小🤽🏼‍♀️，权力极为孱弱。所以，“在治理的实践中🕳，尊龙凯时娱乐究竟要规范和制约什么样的权力🧘🏽‍♂️，又要改善和提升何种权力运作的功能，才是真正思考的正题”[33][33]。从此意义上说🧑🏻‍🍼，吴毅教授主张用国家治理转型理论取代国家政权建设理论具有一定的意义。虽然无论是“国家政权建设”ℹ️，还是“国家治理转型”👱🏼‍♀️，其终极关怀点都是关于基层组织的权力性质、治理角色和治理方式的制度化问题⚉，但与国家政权建设相比🏖，国家治理转型分析框架更侧重于对乡域政治各方权力的重构，也即要“让基层组织在确保对社会有效渗透的同时🙅‍♀️，完成自身作为基层社区公共权威主体的塑造🏸🏊🏻‍♀️；让农民从消极无为的顺民或激进抗争的悍民，转换成为按照现代规则行为处世的公民”，[34][34]从而实现乡镇的治理转型。应该说，国家治理转型的视角看到了乡域政治中权力运作的多重面相。但是👩🏻‍🚒，如果将乡镇权力运作技术拉回到乡镇本身的生态环境中🗳🤱🏼，国家治理转型将面临一个无法回避的难题，即本文对乡镇权力运作逻辑的演绎中所显现出的困境：置于生存压力🤰🏼、科层制压力和非程式化乡土社会压力中的乡镇政权又何以能实现此种意义上的国家治理转型🦶？

在生存压力下，乡镇动员所有制度和非制度化力量以寻求生存的资源🆙，但同时又要承受其无法承受之重的诸如招商引资之类的科层制压力🧩🛕；而当面对非程式化的乡土社会时，其文本和制度上的权力运作标准又备显尴尬。在此种压力和尴尬中🧑🏻‍🦽，乡镇治理转型的自主性和主动性极为弱小，而期待整个乡土社会逻辑自动地转向现代社会的行为规范，更是一个漫长的过程🙏。其次🫃🙋🏽，单从转型的方向上去思索和运用国家治理转型理论将不足以实现乡镇政权的真正转型，因为治理转型的前提必须明白转型主体的真实状态和内在性质👩‍👧‍👧🧜🏻‍♂️。也即，当尊龙凯时娱乐仍未掌握历史和现实中的乡镇政权作为一个实体而具有的复杂性时，当尊龙凯时娱乐仍未认清乡镇政权是什么时👨🏼‍🎤👩‍🦳，又何以谈将转向什么🧔🏼‍♂️？

其实🍾，本研究对权力运作逻辑的呈现，恰恰关照着治理转型理论内涵的丰富性和宽广性✒️，即治理转型不能单单关注方向上应然状态的乡镇政权🫧，更要考察历史和现实中实然形态的乡镇政权性质，否则转型将迷失方向！

而对乡镇政权性质的研究将有助于回答治理转型何以可能和转向何处的问题。

乡镇政权组织的独特性在于其既置于国家政权系列之中又处于乡土社会之中，这一独特性使得乡镇政权一方面具有国家政权体制所具有的一些结构性的特质🚈，另一方面👨🏿‍🌾，又因其整天与土气的农民打交道，又不免沾了许些乡土气息🚵🏻🤰。因此，乡镇政权既具有其国家性的一面又具有其乡土性的一面。而这些特性决定着乡镇政权组织的行为和角色既要符合制度化🧘‍♀️💂🏽‍♀️、规范化和公共化的权力运作规则，又要符合乡土逻辑中的合理性和正当性。更为重要的是，这些特性将决定乡镇治理转型的方向不一定与文本意义上的制度和规范相对应🙏🏽，也不必然是通往西方意义上的民主、宪政，而更为可能的是通往具有中国特色、并与其乡土逻辑相自洽的治理之道🐴。

总之👍🏼，在国家和乡村社会双重视野下对乡镇政权性质的考察仍将是项意义重大的研究项目，同时也是项极具挑战性的研究工作。