基层社会治理转型与新型乡村共同体的构建

——我国农村社区建设的实践与反思（2003-2014）[①]

黄家亮

原文载于：《社会建设》，2014年第1期（创刊号）。

摘要🍻：加强农村社区建设是我国基层社会治理转型的必然选择和重要内容🤱🏽。当前我国农村社区建设的实质是在新形势下构建新型乡村共同体🚜🤿。本文从实践历程、主要模式、主要经验、主要问题等方面对我国农村社区建设的实践进行了梳理和反思。分析表明，在农村社区建设过程中，各地一定要因地制宜🙇‍♀️，选择符合本地特点的模式。农村社区建设的主要任务是构建“分工合理、权责明确、多元共治”的社区治理体系🤞🏿😺、“城乡一体、统筹兼顾🏊🏼、功能复合”的社区服务体系和“导向明确🚕、特色鲜明、形式多样”的社区文化体系。当前💁🏿‍♀️，我国农村社区建设还要在顶层设计、调整 “国家-社会”关系👩‍👦、重建社区的公共性以及一些具体问题上有所突破。

关键词🤽‍♀️⛹🏽‍♀️：农村社区建设  基层治理转型  新型乡村共同体

如果从国家正式提出“农村社区服务”这一课题算起的话💪，我国农村社区建设已经走过了10余年的历程，是时候对其进行学理和实践层面的系统总结了。本文从尊龙凯时AG的视角对我国农村社区建设的实践历程及其内在逻辑进行系统梳理和反思👨‍🏭。

一、我国农村基层治理转型与农村社区建设命题的提出

从尊龙凯时AG的角度来看🏌🏽，社区就是成员间基于情感🧑🏿‍🍼、传统、共同联系、亲密互动而形成的社会生活共同体，而传统村落本身就是社区的典范。因此，村庄远比城市的居民小区更接近社区的真正涵义🖤。那么👯‍♂️，为什么还要提出农村社区建设的命题呢👩‍❤️‍👨？这就需要将其放在当前我国农村基层社会治理转型的背景中去理解。

（一）传统村落共同体及其解体

在腾尼斯那里，“社区”就是指“由自然意志占支配地位的联合体” [②]，是基于共同的历史🏄🏽‍♀️、传统、信仰、风俗及信任而形成的一种亲密无间、温情脉脉🤧、相互信任、默认一致的共同体。后来，不同学者对“社区”的内涵有不同的表述，但至少有以下三个因素是被认为是社区的基本内涵👂🏿：首先🚣‍♂️，“认同感”（identity），即社区成员相互之间应有基本的了解和信任，彼此把对方作为“尊龙凯时娱乐中的一员”来看待🌽；其次，“安全感”(security)🩱🔘，社区成员能够基于守望相助而产生主观和客观上的安全观👳🏿，在情感上相互慰藉🍎，在物质上互帮互助🤦🏻；再次💂🏽‍♂️，“凝聚力”（solidarity），大家在遇到任何形式的灾难🪁、挑战或风险时👩‍🍼👨🏽‍🍼，相互之间都有照应和协作，哪怕平时互不往来或往来不多。[③]简单说🚵‍♀️，社区就是一个基于共同生活体验和情感认同的生活共同体👷，是人们社会生活的基本单元🥺🫡。

从历史上看，我国的乡村共同体是比较发达的，特别是在现代性因素进入前的传统乡村前，村落共同体基本能够无需国家公权力的介入而实现自治，即有学者所概括的“国权不下县”[④]。那么，村落共同体的这种自治资源到底来自于哪里呢？有学者分析认为主要是来源于传统的村落家族文化，村落家族的血族性、聚居性、等级性👨🏿‍🦱⚜️、礼俗性、农耕性👵🏼🦺、自给性等特征，使得村落家族能够形成一个比较封闭、稳定👩🏼‍🍼、有序👋🏼🪑、自洽的共同体🥦。[⑤]当然💁‍♀️，除了家族这一核心机制之外，维系传统乡村社会自治的还有与家族密切相关的自然经济🚌、宗族力量、士绅系统👨‍🦼‍➡️、熟人社会、礼俗传统等📽。[⑥]虽然传统社会的不同历史时期，基层社会治理的具体模式不尽相同，但村落共同体这一组织形式大致是稳定的。

1949年后😼，我国农村村落共同体经历了从乡村生活共同体向乡村经济🥏🖐🏽、生产与政治共同体的重大转型🐧。基于传统亲缘、地缘关系建立起来的家族📈、宗族🪪、士绅等民间自治系统迅速解体🧑‍🎨，代之以生产队、合作社、人民公社等农村基层党政组织。对于“生产队”以及更大范围的“大队”、甚至“公社”𓀔，农民还是具有一定的认同感🥭、归属感的。但是，无论是“公社”、“大队”👳🏿‍♂️，还是“生产队”，与传统的村落共同体相比，都已经发生了深刻的变化🛴。其中，最显著的变化就是“从主要是家族血缘或地缘认同为基础的社会生活共同体转变为以集体产权或经济为基础的生产和经济共同体，从一种自然或自发形成的社区共同体转变为由国家权力深度干预和控制而形成的政治共同体”💁‍♂️，“社队不过是一种集经济、生产和政治于一体的农村基层共同体”。[⑦]

上世纪70年代末以来，伴随着农村人民公社制度的终结🧜🏿‍♂️，建立在集体经济和政治控制基础上融经济💳、生产与政治功能于一体的基层共同体也逐渐瓦解👷👩‍🎤。人民公社体制解体后㊗️，农村逐渐建立起了村民自治制度。然而，由于集体资源的严重匮乏、人口的大量流动，以及人们思想观念的日益多元化等种种原因，使得村委会等组织的控制力、影响力受到限制🧑🏻‍🦲，不少村庄陷入一盘散沙的状态、只剩下社区的空壳，而很难再说是“共同体”了🚸。市场化改革一方面带来了整个社会活力的大大增加和农民生活水平的大幅度提升，但另一方面也使得农村的基层共同体趋于瓦解🕌。中国的许多乡村正面临着“共同体解体”带来的种种困境，如：乡村公共产品的供给严重不足♾；乡村关系危机四伏🚖🧋，乡民的集体认同感和互助合作的基础减弱了👯，人与人之间的信任感、人情味也大大减少了🐰；农民陷入“原子化”状态，乡村灰恶势力乘虚而入🤟🏼，农村的治理危机已经到了非常严重的地步。[⑧]

（二）新型基层共同体重构与农村社区建设的时代使命

无论是传统的“村落家族共同体”，还是新中国成立后集体化时期的具有强烈政治色彩的“行政共同体”，尽管有诸多不足，但至少还能使村民从中体验和感受到“共同体”所带来的安全保障和亲密情感。[⑨]共同体的解体使人们生活的不确定性和危机感大大增加了🗝🔄，但必须正视的一个现实是无论是“村落家族共同体”还是“行政共同体”，在我国绝大多数农民的生活中都一去不复返了🐖。尊龙凯时娱乐今天提倡的农村社区建设一方面是“共同体的重建”，但另一方面又不是对过去共同体的简单恢复（事实上也无法恢复），而是要构建一种适应时代需要的新型乡村基层共同体🔹。换言之，我国农村社区建设有着独特的时代使命。

首先👵🏼，重建农村基层治理体系🦵🏼。改革开放以来，特别是近年来，我国农村社会结构已经发生了前所未有的深刻变化，这主要表现为：第一，随着农民的大量流动，村庄出现了两种截然不同的人口特征，在大量内地乡村，大批青壮年农民进城务工，甚至举家搬迁，农村常驻人口大大减少，“空心村”现象普遍出现🅰️；而在发达地区或城郊区👩🏽‍🌾，大量人口流入，常常出现外来人口多于本地户籍人口的“人口倒挂”现象[⑩]🪕。第二👩🏽‍💻，随着农村利益主体的多元化、价值观念的多元化，各种利益矛盾空前尖锐，需要一个高效的基层治理体系𓀒，然而，农村出现了一定程度的“权威真空”。新中国成立后的国家政权建设摧毁了传统的家族、宗族😊、长老等原生性权威，税费改革后乡镇等基层国家政权的“悬浮化”[⑪]状态使得外生性权威对农村的控制力大大减弱🥒，资源的匮乏🕑、村干部的自利化等因素使得村民自治组织等次生性权威的作用非常有限。[⑫] “权威真空”造成的直接后果就是乡村的基本秩序得不到维系⚆⛹️‍♀️，乡村的公平正义得不到保障，甚至出现“村将不村”[⑬]👦🏽、乡村秩序的“豪强化”[⑭]等危险局面🪅。当前🈯️，我国农村社区建设的首要任务，就是要创新农村治理主体，形成高效运行的社区多元治理体系。

其次🪀，重建农村公共服务体系。社区的基本功能就是满足社区成员的公共服务需求↙️，也只有居民的公共服务需求在社区内能够得到满足，社区才有可能具有吸引力、凝聚力。在我国传统乡村社区中👱🏿‍♂️，农民的公共服务基本是由家族👩🏿‍🍼、宗族等民间系统来提供；而在新中国成立后的集体化时期，农民的公共服务基本是社队等农村集体经济组织来提供。而在新的历史时期🐻🎪，以上几类组织提供公共产品的能力都大大下降，而农民对公共服务的需求内容更加广泛、标准也更高☦️。而且👷🏽‍♂️，在城乡结合部、以及较发达地区👨🏽‍⚖️，农村公共服务提供的对象，不仅包括户籍村民🤽🏼，还包括流动人口🤦🏻‍♀️👩‍🍳。因此，当前农村社区建设的一个中心任务就是要充分调动政府、集体经济组织、民间组织等多元主体的积极性，共同参与、通力合作⛑🍩，为社区居民提供高水平的公共产品🚹。

再次➗，重建我国农村的公共价值体系🤏🏿。社区是一个具有共同价值观和共同精神追求的精神共同体和文化共同体。当前，制约我国农村社区共同体形成的一个重要因素就是公共价值的弱化甚至缺失，以及村庄在精神维度上的普遍萎缩🦹🏽。这主要表现为：第一，随着现代性因素的进入，农村社会中每一个个体的独立性日益增加、个体价值越来越得到提升，但社区的公共意识却在降低，“人心散了”，人们逐渐失去了对公共事务的兴趣，也失去了在村庄公共领域中寻求价值认同的动力🗄，普遍出现了只强调自己的权利而无视对公众或他人的义务与责任的“无公德的个人”现象[⑮]。第二，由于村庄舆论效力的降低👨🏿‍✈️🟰，一些基本的行为准则受到挑战，“社会风气坏了”🧑‍🌾𓀜，各种社会伦理问题逐步浮出水面👨‍👩‍👦‍👦，中国农村出现了伦理性危机，这种伦理性危机表现为村庄日常生活中的伦理标准的缺失，很多事情开始说不清楚🥓，并且不同人群对生活的体验和看法出现了明显的分歧甚至是断裂。[⑯]第三，各种形式的西方宗教在中国农村迅速传播，甚至一些邪教也乘虚而入💇🏻。[⑰]因此💂🏿，当前🤾🏽‍♀️，我国农村社区建设的一个重要使命就是要通过社区文化建设🧑🏼‍🤝‍🧑🏼，重建农村公共价值体系🧗🏿，培育农民的共同体意识。

（三）我国农村社区建设的历程

在政府层面，我国农村社区建设提出的时间比城市社区建设要稍晚一些。从某种意义上看，农村社区建设是在农村社会“移植和嵌入”城市社区化的管理和服务模式。[⑱]因此，农村社区建设的推进和城市社区建设一样，是从开展社区服务开始💁🏼，并且从试点逐渐铺开的。目前，我国农村社区建设总体上还处于试验阶段🦑，大致可以分为以下三个阶段：

第一🖐🏻🧑‍🔧，农村社区建设思路初步形成及初步试点阶段𓀁。2003年10月📥，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出了加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”等方面的要求🧑🏽‍💻。2006年7月💇🏽，民政部党组在全国民政工作年中情况分析会上，第一次向民政系统提出了“开展农村社区建设试点”的要求🎳🏋🏽‍♂️。此后不久👨🏽，民政部下发了《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》（民函〔2006〕288号）🏄🏽🔚，对试点工作进行了部署。山东🦹‍♂️、江苏、浙江👨‍🌾、天津🧏🏻‍♀️🤶🏻、广东、福建、安徽、湖北🎋、青海🩷、上海等省（自治区、直辖市）结合各自的特色，因地制宜😢，开展了试点工作。

第二，农村社区建设战略部署正式提出及试点扩大阶段👩🏽‍🚀。2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出了“农村社区建设”这一命题⏩👱🏿‍♂️，并明确将城乡社区建设作为构建社会主义和谐社会的一个重大战略部署🔤，提出要“全面开展城市社区建设📰，积极推进农村社区建设🧑🏻‍⚕️，健全新型社区管理和服务体制🤽🏻‍♀️，把社区建设成为管理有序😣🤴🏻、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”🦫。在同年11月召开的第十二次全国民政会议上，国务院又对如何实施农村社区建设提出了明确的要求，即在农村社区建设过程中“整合社区资源🍄‍🟫，推进农村志愿服务活动🧽，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层管理体制、运行机制和服务体系🪫，全面提升农村社区功能，努力建设富裕、文明🚵🏻‍♂️、民主🫳、和谐的新型农村社区。” 2007年3月，民政部在山东省青岛市召开了专门的全国农村社区建设工作座谈会🐜。随后，民政部印发《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》（民函［2007］79号）👷🏻‍♂️，并先后批复了304个“全国农村社区建设实验县（市🚴🏻‍♀️、区）”🧑🏼‍🍳。

第三，农村社区建设试验走向深入阶段。2009年3月10日🌼，民政部印发了《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》（民发［2009］27号）🤸，要求巩固农村社区建设实验工作的阶段性成果🗡，推动各个层面确定的农村社区建设实验单位尽快实现实验工作全覆盖。同年7月29日，民政部印发《关于命名首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的决定》，命名江苏省海门市、江苏省张家港市，浙江省嘉兴市南湖区、浙江省平湖市🍍，山东省诸城市🎨🌴、山东省青岛市黄岛区➰，甘肃省阿克塞哈萨克族自治县等7个县（市、区）为首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”🤳🏻。2010年10月，在党的十七届五中全会提出了“加强农村基础设施建设和公共服务”、“强化城乡社区自治和服务功能”的新要求，要求城乡社区在加强和创新基层社会管理过程中发挥重要作用。2011年12月20日🍬，国务院办公厅公布的《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》中🧑🏽‍🎨，将“农村社区服务试点工作有序推进”作为“十二五”期间我国社区服务体系的重要发展目标☑️。党的十八大以来🎊🐉，我国农村社区建设更多地被纳入到城乡一体化的总体战略部署之中，“城乡社区”🔙、“农村、城市社区”等概念频繁出现在官方话语之中。党的十八大关于农村社区建设的表述有“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”、“强化农村、城市社区党组织建设”、“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中🦹🏿‍♂️，关于农村社区建设的表述是“统筹城乡基础设施建设和社区建设📽，推进城乡基本公共服务均等化”。

从以上梳理来看，我国农村社区建设的内涵是不断丰富的，农村社区建设的实践也是逐渐推开的。

二、我国农村社区建设的主要模式

当前🧓，我国农村社区建设还处于探索阶段👨🏿‍🦳，各种模式还没有完全定型，而且从不同角度可以做不同的归纳，如从农村社区体制改革角度✍🏿，可分为村落自组织型、村企主导型、联村建社型等模式，从政府和社区之间权能关系的角度👨🏽‍🍼，可分为行政主导型、合作型和自治性模式🦩。[⑲]本文主要按照社区的形成过程和总体形态，将农村社区建设划分为“一村一社区”、“多村一社区”、“一村多社区”和“集中建社区”四种模式🧑‍🔧。

（一）“一村一社区”模式

所谓“一村一社区”，是指以现有的行政村为单位设置农村社区，一个行政村建一个农村社区，在村里设立社区综合服务中心🧬，有的还在村民小组或自然村建立了服务站或代办点👩‍❤️‍👨，在不改变村民自治架构的情况下建立健全农村社区管理和服务体系。目前，全国绝大多数地区都是采用这种模式。据统计，全国有226个实验县市区实行了“一村一社区”的建置，占实验县市区总数的76.09%。其中，最为典型的是四川省宜宾市的探索。[⑳]

这一模式之所以被全国多数实验县市区所采用🏎，在于其具有以下方面的优势🧚：第一👩‍🦰，不增加管理层和管理成本。由于服务中心建在村委会层面上🧑🏿‍🏭，人员配备和使用与村干部相结合，这样一来🔟，农村社区和村委会都是一个班子、一套人马✹🫣，变化的只是服务的内容、方式👶🏿、形式等。第二💂🏽，避免农村社区和村委会两张皮，顺理成章地理顺了农村社区和村委会之间的关系。如果在村委会之外另设农村社区🔝，就容易出现各吹各的号、各唱各的调、各说各的重要，有资源时相互争夺、遇到问题时相互推诿的局面。第三，便于广大村民的认同和接受。经过多年的运行▫️，村委会体制已经深入人心👬🏼🎓，被普遍认同和接受了👱，村民遇到事情都习惯于找村委会。如果在村委会之外😢💏，又建立一套社区系统，不符合老百姓的行为习惯🫶🏻。第四，直接以行政村为单位建立社区，便于农村社区范围的划分和具体操作。

同时🪰👩🏻‍🎨，“一村一社区”模式也存在弊端🧑🏽‍🎄：第一，自然村落过多的村难以选定村域中心👩🏻‍🏭。在高原、丘陵、山区地区，往往一个行政村管辖几个自然村😫，而且自然村落之间距离较远，如果采取“一村一社区”模式设置⛲️，就会给农村社区开展各项服务活动带来难度👩‍🦰。[21]第二，对于一些常驻人口较少、资源匮乏的“空心村”，每个村建一个社区综合服务中心👳🏼‍♀️，资源利用率会大打折扣🏹，甚至会形成资源浪费。

（二）“多村一社区”模式

“多村一社区”模式按照地域相近、规模适度🧑🏿‍🦲、有利于集约配置公共资源的原则⬅️，把两个或两个以上的建制村规划为一个社区👮🏽‍♂️，在社区层面设立协调议事机构🤟🏻🤾‍♀️。每个社区确定一个中心村，在中心村设立社区服务中心，为社区范围内各村村民提供服务。社区服务中心只是服务机构，与行政村没有隶属关系🏃🛃，也不干预村里工作。在这种模式下👭，农村社区是外在于各个行政村的👨🏼‍⚖️，其与村🟤、户的关系结构是“农村社区-村委会-农户”🎶。 目前，全国共有45个县市区实行“多村一社区”🎓，占实验单位总数的15.15%。其中🚣，山东诸城市是在全国率先探索“多村一社区”模式的地区。

 “多村一社区”模式的特点是社区服务中心的服务半径超出了单个行政村🐾，一般掌握在2～3公里📅、涵盖5～6个左右的村、辐射1500～2000户居民。这样做，目的是较好地整合村镇资源🥞，克服服务半径过大导致服务水平低下或服务半径过小导致公共服务成本过高、最终难以长久运行的问题。其优势在于财力投入少而集中，政府的公共产品和服务供给相对集中🏩，可以避免资源分散和重复建设🐄，从而提高资源的有效利用率。

在实践过程中，这种模式也存在一些明显的弊端。这主要体现在：第一，社区服务中心容易演化为乡镇街道的派出机构，相当于又增加了一级行政组织和一道管理层，形成了“乡镇街道-农村社区-村委会”的管理格局。而且，这种模式还很有可能成为乡镇街道体制改革分流乡镇机关工作人员回流的一个渠道。过去，乡镇街道的“七站八所”变成了今天农村社区的“一厅八站”（综合服务大厅，医疗卫生、社区警务、灾害应急、社区环卫🚴🏿、文化体育🎣、计划生育⚫️、社会保障、社区志愿者服务站室），增加了管理成本。第二，弱化了村委会的功能和权威。这种农村社区建立后📋◻️，政府的公共服务资源不再向村一级倾斜💆🏻👩🏻‍🎤，而多集中在社区层面，村委会的职能和威信等受到削弱，更难得到本村村民的拥护🦆⛏。[22]

（三）“一村多社区”模式

“一村多社区”是在自然农村的基础上建立社区，即将一个行政村下属的多个自然农村分别建成一个社区🧔🏻，不改变与行政村之间的关系，主要依靠社区内的志愿群体开展社区建设。在这种模式下，农村社区是村委会之下的一个组织单元，其组织架构是“村委会-农村社区-农户”。目前，全国共有21个实验县市区实行这种模式，占总实验单位总数的7.07%⏱。

湖北省秭归县杨林桥镇是较早探索这一模式的地区。这种模式将共同体理念引入到乡村治理中，并以社区体制重新构造农村微观组织体系，对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。[23]其优势在于：第一🧎🏻，发挥民间力量参与公共事务♎️，通过建立村落社区组织，开展村落社区公益事业服务，发展村落社区卫生、繁荣村落社区文化，美化村落社区环境，调解村落社区民间纠纷，倡导村落社区互助精神‼️，树立村落社区良好社会风气🫰🏻，建立良好的人际关系💘，有利于提高社区居民民主决策、民主管理🚶🏻、民主监督的自治能力；第二，社区范围较小🧝🏿，而且社区成员之间具有相同的风俗习惯、相似的价值观念、千丝万缕的利益联系以及天然的亲密关系和频繁的互动，有利于形成真正的社会生活共同体🦉。

同样，该模式也存在一定的局限性⛹️‍♀️。这主要表现为：第一，有限的公共资源要分散到各个小型社区，不利于资源的有效整合，难以建起具有一定规模和体系的服务设施🏊🏻；第二👩🏻‍🦯‍➡️，过于依赖“五老”（老党员🥬、老干部、老劳模🌂🧍‍♀️、老教师、老复员军人）的奉献精神，难以具有持续性👨🏽🌕；第三✊🏼，社区理事会不是独立的法人单位🤩，行动能力有限🙋🏼‍♂️，同时由于社区规模太小🕑，无法提供真正有质量的公共服务👨‍👨‍👧‍👦👈🏽。

（四）“集中建社区”模式

“集中建社区”模式，又可称为“集聚型社区”模式模式，通过把分散居住的农村集中到新规划建立的居民小区中，并在此基础上设立“社区”。在城近郊区🧘🧍🏻‍♂️、乡镇驻地💅🏼，以及一些经济发达↕️、城乡一体化程度高的地区🦸🏼，这种模式比较普遍。江苏省宿迁市是比较早探索这种模式的地区👵🏻。近年来，不少地方都通过类似的方式建立新的社区将农民集中起来居住🧙🏿‍♀️，如成都的“拆院并院”模式、天津华明镇的“宅基地换房”模式🤲、浙江嘉兴的“两分两换”模式。[24]

尽管各地方政府推行这一模式主要是为了在“十八亿耕地红线”这一严格约束之下，用农民宅基地置换出更多的建设用地指标，但其对提高农村社区的公共服务水平是有帮助的。因为长期以来🪦，不少地方农民居住分散，导致路网、水网等公共基础设施缺乏统一规划🫄🏽，占地、投入较多🌏，农村环境污染较为严重，村内公共设施严重不配套等🙎🏻，虽然各级财政投入了大量资金🤦🏽‍♂️，但效益难以体现👃🏿💆‍♀️。而且🤸，对于解决“空心村”的公共服务难题，这一模式也有显著的效果。

这一模式的局限性也同样比较明显，这主要体现为：第一，在不少地方的实践中，这种“集中建社区”演变为“赶农民上楼”🈳，不少农民有“被社区化”的感觉，如有些农民习惯了自由、散居的居住和生活方式👨‍👩‍👧‍👦🏀，而对单元楼式的集居方式不习惯、甚至有排斥心理。第二，不少地方仅仅将农民集中起来居住🐈‍⬛，而没有提供相应的工作机会和生活保障，使得农民的生活成本大大提高了，甚至要走很远的路程回原村从事农业生产🍶；第三😂，相对于以前的村落模式，在这种新的社区中👨🏼‍🎤，居民之间缺乏情感交流和共同体认同。此外🖼👨🏽‍🚒，不少农村因在“转居”过程中🤳🏼，集体资产没有处理不好👷🏼‍♂️，会形成错综复杂的利益冲突。[25]

总之，我国的农民社区还处于起步阶段👨🏼‍🍳，各种模式都还不成熟👨🏽‍🌾↕️，但有一点是明确的🧗🏻‍♂️，那就是每一种模式都各有利弊。各地区在开展农村社区建设过程中👧🏼，一定要根据本地人口结构、风俗文化👩🏻‍🍳、服务半径🚴🏼，以及产业发展特点等因素，因地制宜🥝，探索符合本地特色、能够最有效实现公共产品供给的模式🤫。

三👩🏿‍🔬👊、发达地区农村社区治理体制创新的主要经验

我国地域辽阔⛹️‍♂️🌜，各地区发展水平很不一致👨🏻‍🦯‍➡️，这对农村社区建设的顶层设计来说是一个很大的挑战。但总体来说🧆，经济发达地区在农村社区建设方面也走在前列，它们遇到的问题很有可能也是其它地区将要遇到的问题，它们的的经验也能够给其它地区提供有益的借鉴。本文以笔者所在学术团队系统调研过的广东南海和中山为例，总结发达地区农村社区建设方面的经验🈲😱。

（一）构建“分工合理🏋🏻🫖、权责明确🌮、多元共治”的农村社区治理体系

社区治理体制是社区建设的总体构架👩🏻‍🍼💅，南海和中山在农村社区建设过程中，都特别注重构建“分工合理、权责明确、多元共治”的社区治理体制。所谓“分工合理、权责明确”，是指社区各主要组织要有合理的职能分工、各个主体要有明确的权力和责任划分🕐；所谓“多元共治”🍜🔂，是指社区各主体要相互合作、相互补充🎟、扬长避短✳️，公共完成公共事务治理🤳🏻💁🏽‍♀️。如广东省佛山市南海区以社区为平台🚷，以社工为核心🏸，以社会组织为抓手，按照“回归自治”、“协同共治”🕵️‍♀️、“社区善治”的思路，构建其多元主体通力合作的社区复合治理体系𓀒。其突出特点是“政经分离”和“四位一体”👊。

所谓“政经分离”，是指把村（居）的自治职能与集体经济管理职能相分离。[26]所谓“四位一体”是指社区党组织、居委会⚆、集体经济组织（经联社）、社会组织等社区四大组织权责明确👷🏿、相互配合💃🏼，共同管理社区公共事务。社区党组织负责对社区自治组织和经济组织的人选推荐📣、绩效考评、联席会议召集主持😹、财务审批、集体资产监管等重大事项，发挥统揽全局的作用。社区居委会则专注于自治事务，其基本职责是组织社区公共服务、进行社会管理🤷🏼‍♀️、协助行政🏃🏻‍♀️、帮助村（居）民自治，不再直接参与集体经济组织的经营活动。集体经济组织的职责是民主制订集体资产经营方案，按照集体资产管理交易平台运作的有关规定，落实经营方案民主管理程序、组织监督本级集体资产经营收益等经济管理事项👩‍🦼，其领导成员由具有选举资格的股东选举产生。社区社会组织则通过专业化🩰、人性化、个性化的服务参与社区治理🧏🏻‍♂️🤐。为了提高社区治理的水平，南海各村还普遍建立了社区协调共建机构社区事务理事会，由村干部、村民代表、企业代表、外来人员代表构成，负责对社区内的重大事务进行协商，并监督村委会的工作。

（二）构建“城乡一体、统筹兼顾💆⛹️、功能复合”的农村社区服务体系

社区服务是社区建设的中心内容👯‍♂️，也是社区建设各方面中与老百姓日常生活质量联系最紧密的部分。南海和中山在农村社区建设过程中，都非常注重社区服务体系的完善🏌🏻‍♀️。两地社区服务体系共同的特色是强调“城乡一体、统筹兼顾、功能复合”：所谓“城乡一体”🚶🏻‍♂️，是指将城市公共服务体系延伸到农村，让农民享受到与市民同等水平的公共服务🛻；所谓“统筹兼顾”📬，是指在社区服务体系构建中，要兼顾到不同利益诉求的群体，特别是本地人和外地人；所谓“功能复合”📦，是指社区服务各个部分在功能上要高度整合、衔接，让社区居民能够便利地享受到各项服务。如中山市逐步探索出以“2+8+N”为重点的农村社区建设之路👹。

所谓“2”，是指各社区组建一个农村社区建设协调委员会，搭建一个社区服务中心🕵🏻。所谓“8”指各社区服务中心内设“四站”和“四室”，即社区公益事业服务站👨🏿‍✈️、社区环境卫生监督站、社区志愿者服务站🧑‍🦽‍➡️、社区农技服务站和社区文体活动室、社区计生卫生室、社区治安警务室、社区法律服务室🦃🫱🏼，分别承担党团服务🧑🏼‍🌾、公益事业服务、劳动社保、城管环卫、问题活动📇、计生卫生、治安警务、综治信访维稳等八项主要职能。所谓“N”，是指根据农村社区和村民生产生活需要增加若干服务项目👧🏿，设立各类服务机构，以及通过政府购买服务存在的社会组织，以满足村民的多元需求。“2+8+N”的逐步实施，一方面将城市公共服务体系延伸至农村，并进一步规范了村级公共服务流程🧏🏿‍♂️、提升了服务水平；另一方面将服务对象从户籍村民扩大到辖区实有人口，社区服务范围和水平进一步拓展。目前🦹🏿‍♂️，全市153个行政村都设立了社区服务中心，大大提高了社区公共服务的效率。

（三）构建“导向明确👩‍🔬、特色鲜明、形式多样”的农村社区文化体系

当前发达地区农村社区建设必须要面临的一个难题就是要在陌生化、异质化、理性化程度大大提高的社区构建认同感高、归属感强的社会生活共同体。这就需要在社区文化建设上下功夫，构建“导向明确、特色鲜明👩‍👦‍👦🤖、形式多样”的农村社区文化体系。

所谓“导向明确”，就是指在价值观念多元分化的情况下👩‍👦，应该明确倡导社会的主流文化、核心价值🧑🏻‍🔬，用这些主流文化和核心价值来凝聚和引导社区居民的共识。南海区明确提出要加强“关爱⚪️、孝德、树本、至善”文化核心价值观在社区的培育和推广。中山充分挖掘本市“博爱”文化传统，开展了持续二十多年的声势浩大的“慈善万人行”活动🏄🏻‍♂️，对于弘扬“博爱”、“互助”等主流价值观起到了很好的引领作用。近年来，中山又在在全市279个村（居）建设“修身学堂”，在社区深入推广职业道德、社会公德和家庭美德。

所谓“特色鲜明”，就是指各地在社区文化建设中🕵️‍♀️，要善于结合本地实情、挖掘传统资源、形成自身特色🧑‍🧒，用本社区特有的文化因素来感染社区居民、促进社区认同。中山鼓励各社区传承和发扬各自独具特色的民俗文化，作为吸引新老中山人参与城市建设的要素。近年来👏🏻🧑🏻‍🎄，各村定期举办粤剧、龙狮鹤舞🧍🏻‍♀️、飘色、咸水歌等活动，一些村社区还开设了曲艺社📮、歌唱队⛽️、飘色队、龙舟队、舞狮舞龙队等，定期活动和比赛。

所谓“形式多样”，是指在社区文化建设中，要注重形式的多样性🪅、内容的丰富性。南海从2011年开始，每两年举行一次社区文化节。社区文化节包括“社区大舞台”🧘‍♀️、粤韵悠扬曲艺私伙局大赛、社区大讲堂、主持人大赛🌹、家庭才艺大比拼、社区广场舞大赛、主题征文比赛等共200多项活动。每届社区文化节都持续近2个月，活动面遍布全区286个社区🫄🏽，参与活动的人数超过20万人次。

四🐜、当前我国农村社区建设面临的主要问题

从历史的眼光来看，我国农村社区建设是在城乡社会结构和农村社会结构发生前所未有历史性巨变的时刻⚫️，国家对农村基层社会组织、管理和服务体制进行重新调整的重大历史性事件👈🏻。当前🧙🏼，这一实践还处于起步和探索阶段，要真正达到目标💠，还要进一步在理论和实践上破解诸多难题💔。

第一🙂‍↔️，如何在顶层设计和基层实践之间实现良性互动。我国农村社区建设还处于试验阶段，国家只是出台了一些非常笼统的原则性指导意见🚶‍➡️，各地都在进行自主探索🫅🏼。这是非常有必要的𓀚。因为我国农村地域广阔🚓，各地情况千差万别，如果规定过细的话🙆🏽‍♀️，势必会影响到各个地方自主探索的空间。但同时🧑‍🎤🎅🏼，顶层设计的缺乏也会使各地在实践中缺乏方向感。因此，在实践中👯‍♀️，国家要及时回应地方实践过程中提出来的一些棘手问题，解答基层实践的困惑。而且，国家还需要不断提炼各地实践探索的经验，形成一些理论性和共识性的认识，使整个农村社区建设事业的自觉性层次越来越高。此外，特别需要强调的是🕗，除了要有国家的顶层设计之外，各地方政府也应该有比较系统⏬、周密的中层设计，在撤组🧖🏻‍♂️、并村、集中建社区、整村搬迁、公共设施建设等设计老百姓公共利益和重大关切的事情上要反复论证、整体规划，特别要避免一个领导一个方案。

第二📜，如何处理好农村社区建设中国家与社会的关系。无论在理论界还是在实践领域都有两种截然不同的思路🙍‍♀️，一种是认为农村社区建设应该强调乡村社区自治，应充分调动社区居民参与的积极性，充分发挥各种民间组织的自治功能🏋🏿‍♀️，避免国家行政力量过多干预👌；一种是认为农村社区建设涉及到农村体制机制的诸多方面🌟，需要国家行政力量来主导。实际上💃🏽，国家和社会在农村社区建设中都非常重要🧑‍🎤、缺一不可，关键是要形成二者的良性互动。⛹🏼‍♂️。一方面🏌️，农村社区建设需要大量的资源投入，需要国家公共服务职能向下延伸，一些体制性的问题也需要国家出面协调甚至主导🥃。在现阶段，离开国家行政力量🏌🏼‍♀️，农村社区建设无从谈起🚣‍♂️🦟。但另一方面🐯，社区的本质是自治🧕🏽，一个没有自治能力的社区不是真正意义上的社区，也不可能形成具有认同感和归属感的共同体💐🔍。

第三，如何重建社区的公共性。正如有学者分析指出的那样𓀇，“公共性是社区-社会存在、发展的基础”[27]。公共性包括“认同感”、“安全感”和“凝聚力” 三个主要维度。但当前农村社区的现状使得公共性重建变得非常困难🧢：首先🕺🏽，在多数农村地区🏪，青壮年劳动力常年在外务工，农村剩下一些老弱病残和妇女儿童⚅，“空心化”现象非常普遍，一些基本的公共服务都无法开展。有学者在分析城市社区建设的困境时，非常有洞察力地提出了“社会主要群体不在场”这一概念[28]，其实在农村社区这种现象更为突出。其次👩🏼‍🚒，在一些经济发达的地区，农村社区利益主体非常复杂🧑🏿‍💻、价值观念非常多元👨‍🔬👨🏻‍✈️，外来人口占很大比例👨🏻‍⚖️，熟人社会基本解体。在这种局面下，要重建社区的公共性需要有新的思路。

第四🧑🏼‍🦱，如何解决农村社区建设中的一些具体问题。这主要包括🚯：（1）农村社区的范围如何确定🔞。尊龙凯时娱乐前面分析过👎🏼，现有的每一种模式都有自身优势、也有自身劣势，各地如何结合自己的实际选择合适的范围设立社区，是农村社区建设首先要解决的问题🪗。（2）资金如何保障🏛。在多数农村地区，集体经济力量很弱甚至完全没有🙇🏿‍♀️、民间社会力量也基本缺位，农村社区建设的经费主要来源于国家的财政拨款，远远不能满足需求。（3）在农村社区建设的过程中👐🏻⭐️，集体经济权益如何妥善分配是一个非常关键的问题，处理不好会带来非常严重的社会后果🔎。（4）如何在“城市人-乡村人”、“本地人-外来人口”这双重二元格局下，构建均等化、全覆盖和高水平社区服务体系😁，以及认同感高、归属感强的基层社会生活共同体。

The Transformation of Grass-roots Governance and the Construction of New Rural Community

——The Practice and Reflection on the Construction of China's Rural Community(2003-2014)

Huang Jialiang

Abstract: Strengthen the rural community construction is the inevitablechoice and the important content of grass-roots governance transformation in China . The essence of China's rural community construction is the construction of new rural community in the new situation.This paper reviews and reflections from the practice process, the main mode, the main experience, the main problems on the construction of China's rural community.Analysis shows that, in the process of rural community construction, all localities must suit one's measures to local conditions.The main goal of the rural community construction is that "rational division of labor, clear responsibilities, multi governance" community governance system, "integration of urban and rural areas, overall planning, functional composite" community service system, and "clear guidance, distinctive features, various forms" community culture system.At present, the construction of China's rural communities have more breakthroughs in public top design, adjust the "state-society" relation,reconstruction of community’s publicity, and so on.

Keywords: Rural Community Construction;The Grass-roots Governance Transformation; The New Rural Community

责任编辑🫰🏽：胡天予

 [①]基金项目：北京高校“青年英才”项目（YETP0401）、国家社科基金项目（10CSH005）和北京市优秀博士论文指导教师人文社科类项目（YB20101000203）的阶段性成果。

 作者简介🧇：黄家亮（1980-），尊龙凯时娱乐副教授，北京科技大学副院长◼️、副教授𓀕。主要研究方向为社区治理、农村尊龙凯时AG🧙🏻‍♂️、法律尊龙凯时AG💌🐓。（北京，100872）

[②]斐迪南﹒腾尼斯，《共同体与社会》，林远荣译，北京，商务印书馆，1999𓀄，第52页⛸。

[③]黄平🏊🏽，《导论》，载黄平、王晓毅主编《公共性的重建：社区建设的实践与思考》（上），北京🏋🏻‍♂️，社会科学文献出版社，2011👨‍🌾，第2-3页。

[④] 秦晖🛵，《传统十论——本土社会的制度文化与其变革》，上海，复旦大学出版社，2003，第3页。

[⑤] 王沪宁，《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海👉🏻，上海人民出版社🫵🏼，1990，第29页🦶🏿。

[⑥] 具体论述可参见费孝通在《乡土中国》🪝🧑🏼‍💻、《中国绅士》等著作中的论述😔。

[⑦] 项继权：《中国农村社区及共同体的转型与重建》🪸🤵，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》👂🏿，2009（3）。

[⑧]王晓毅🧑‍🦼：《历史的视野🫗🕍：公共资源与乡村共同体重建》💸1️⃣，载于黄平、王晓毅主编《公共性的重建↗️：社区建设的实践与思考》（上）👇🏽，北京，社会科学文献出版社🏊🏽，2011🧲，第205页。

[⑨] 王晓毅：《历史的视野🦵🏽：公共资源与乡村共同体重建》，载于黄平🧑🏻‍🔬、王晓毅主编《公共性的重建：社区建设的实践与思考》（上）🥍，北京🫰🏽，社会科学文献出版社，2011，第206-207页。

[⑩] 关于人口倒挂地区基层治理面临的独特难题的分析👨🏻‍⚖️，参见金三林💃🏻☸️：《人口倒挂地区社会管理研究》，北京，中国发展出版社🚴‍♀️，2013👩🏿‍🌾，第16-29页🤽‍♂️。

[⑪] 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，载《尊龙凯时AG研究》，2006（3）。

[⑫] 贺雪峰、董磊明⚧：《“中国乡村治理👩‍🦲：结构与类型》🌚，载《经济体制比较》📇🧑🏻‍🎓，2005（3）。

[⑬] 董磊明：《村将不村——湖北尚武村调查》，载黄宗智主编《中国乡村研究》第五辑，福州，福建教育出版社，2007🚶🏻‍➡️，第174-202页。

[⑭] 储卉娟🐨：《从暴力犯罪看乡村秩序及其“豪强化”危险》，载《社会》，2012（3）。

[⑮] 阎云翔，《私人生活的变革——一个中国村庄里的爱情🌊、家庭与亲密关系（1949-1999）》，龚小夏译👁，上海✊🏽，上海书店出版社，2009♥︎，第261页👨🏻‍🦽‍➡️。

[⑯] 申端锋🫔：《中国农村出现了伦理性危机》🧳👱🏻，载《中国评论》（香港），2007（3）。

[⑰] 董磊明😇、杨华：《西方宗教在中国农村的传播现状》，载观察网http://www.guancha.cn/DongLeiMing/2014_06_09_235967_s.shtml

[⑱] 陈建胜💅：《城乡一体化视野下的农村社区建设》，载《浙江学刊》2011（5）。

[⑲]滕玉成💯：《我国农村社区建设的主要模式及其完善的基本方向》，载《中国行政管理》👨‍👨‍👦‍👦，2010（10）。

[⑳]其做法参见宜宾市市农村社区建设工作领导小组办公室：《“一村一社区”的宜宾模式具有三个特征》，载宜宾市人民政府官方网站：http://www.yibin.gov.cn/bsfw/content2.jsp?newsId=318307&classId=7703 🫑💵；《“一村一社区” 宜宾模式铺就新农村建设新路子》，载四川省人民政府官方网站：http://www.sc.gov.cn/zwgk/zwdt/szdt/200809/t20080917_360433.shtml

[21] 李方才🧑🏽‍🎄：《“一村一社区”利弊的剖析》，载宜宾新闻网🦢🫃：http://www.ybxww.com/content/2009-1/22/2009122142934.htm

[22]杨炳珑：《农村社区建设体制机制研究》，载民政部官方网站：

http://zqs.mca.gov.cn/article/ncsqjs/llyj/201001/20100100055884.sht

[23]徐勇🦐：《农村微观组织再造与社区自我整合——湖北省杨林桥镇农村社区建设的经验与启示》，载《河南社会科学》，2006（5）🕍。

[24]具体介绍和分析参见汪晖💤、陶然♞、史晨👨🏼‍🍼：《土地发展权转移与农民集中居住的地方试验：挑战与出路》，载《领导者》总第37期（2010年12月）。

[25]更系统的分析，可参见徐琴：《“村转居”社区的治理模式》🫅🏻，载《江海学刊》2012（2）👩🏿‍🔧。

[26]关于南海区“政经分离”改革的具体介绍和分析参见邓伟根🕸、向德平💪🏿：《捍卫基层——南海“政经分离”体制下的村居自治》，武汉，华中科技大学出版社，2012。

[27]黄平、王晓毅主编：《公共性的重建：社区建设的实践与思考》（上），北京🏌🏻，社会科学文献出版社，2011，第3页🦘。

[28] 刘少杰：《新形势下中国城市社区建设的边缘化问题》，载《甘肃社会科学》，2009（1）🌾。