论需要为本的中国社会福利转型的目标定位

彭华民

本文发表于《南开学报》2010年第4期

:彭华民，南京大学尊龙凯时AG学院社会工作与政策系(江苏南京21(X刃3)教授👩🏿‍🎤，主要从事社会福利🧑🏼‍🍳、社会工作和社会政策研究。

甚金项目:国家社会科学基金重点项目（09AZ040）

摘要: 社会福利目标定位是国家如何将社会福利资源提供给社会群体以满足他们需要的原则🏗。中国在从国家重建、经济建设𓀕🫅、文革到改革开放阶段均以国家为本作为社会福利的目标定位，提供社会福利给特珠群体，形成了补缺型社会福利。社会福利目标定位的经典理论是马克思以人为本的需要理论以及社会需要类型理论🧏‍♀️。需要为本就足以人为本。当中国转型到经济建设与社会建设并重的过程中，社会福利目标定位雷要从国家为本转型到需要为本。在需要为本的原则下🧛🛑，中国社会福利体系要从需要满足目标群体、需要满足目标定位的具体内容、需要为本的社会福利政策、需要满足的生产和提供部门发展🧝🏽‍♂️、需要满足的行动协调原则、需要满足物(福利提供)内容等方面进行发展创新，转型到适度普惠型社会福利👩🏿🚌，促进和谐社会的发展🚴🏽‍♂️。

关健词: 社会需要;目标定位;社会福利;社会福利政策;适度普惠型

中国社会福利体系建设走过艰难的发展道路。改革当初尊龙凯时娱乐面临的问题是国家提供福利的体系抑制了市场经济的发展，损害了社会成员的利益，形成了新的不平等机制，形成僵化和缺乏活力的保障，是满足部分社会成员需要的补缺型社会福利制度安排①🙇🏼‍♂️🏂🏿。但是直到今天🌥，与社会主义计划经济匹配的社会福利体系解体了，社会主义市场经济机制下的中国社会福利体系转型却没有成功，在保障民生方面存在诸多问题🚮2️⃣。国家在社会福利提供上重社会问题出现以后对社会群体的补救👨🏽‍🦲，重特殊社会群体的福利提供，重视金钱方面的救助而忽视社会福利服务体系的建设，忽视国家社会福利责任的提升和能力建设，仍然是补缺型的社会福利制度安排。一些学者还认为这种补缺型的社会福利就是我国社会福利改革的目标②🚇。事实上，窄覆盖、低水平的社会福利完全不能满足民生需要，和谐社会的建设迫切需要社会福利制度从补缺型转变到适度普惠型③🐩。而社会福利体系转型的核心任务是从理论和制度上反思中国社会福利体制发展的问题，重新定位中国社会福利体系的目标。

一、中国国家为本的社会福利目标定位

社会福利目标定位是一个国家社会福利制度的核心，是国家提供资源满足社会成员需要的依据🧵，也是社会成员接受社会福利的制度保障依据。从20世纪的工业化和城市化开始，国家作为社会福利提供者💇🏼，承担着社会福利提供责任的重要性在不断增强🙎🏼。无论是建立福利国家的贝弗利奇报告①，还是福利国家危机之后的福利多元主义者②，或者是对福利国家持批判主义观点的新马克思主义者③，都无一例外地强调国家在社会福利提供中的责任🏄🏻‍♂️。国家建立社会福利制度是建立社会公正🚣🏼‍♀️、协调经济和社会发展、提高社会质量的手段🫶🏼。

社会福利研究从来不是国家缺位的研究😌。在中国社会福利发展转型特别是社会福利体系的目标定位讨论中，国家具有重要的地位👸🏽👆🏼。从国家开始讨论中国社会福利体系可以发现:(l)中国政府定位的社会福利目标人群和福利提供包括政府提供给困境儿童的儿童社会福利🏷、提供给老人的老人社会福利🏂🏼、提供给残疾人的社会福利。这三种补缺型社会福利提供是民政部多年的传统→，是一种在经济发展水平低下形成的非常狭义的社会福利提供④。在中国政府建设的社会福利行政体系中，社会福利提供是由民政部中的一个司即社会福利与慈善促进司完成的🧑🏻‍🏫。大多数社会成员没有包括在社会福利与慈善促进司提供社会福利的目标人群中。(2)随着经济发展和社会进步，中国的社会福利事业获得了较快的发展，已初步形成了以国家🧟、集体兴办的社会福利机构为骨干👨🏽‍🦰，以社会力量兴办的社会福利机构为新的增长点，以社区福利服务为依托，以居家供养为基础的社会福利服务体系⑤。虽然有社会福利改革的建议，但与世界上一些发达国家普惠型社会福利不同，国家保障的还是特殊社会群体的基本生活权益💂，提供的是基本生活保障和服务保障📈，是一种补缺型的社会福利👩🏼‍🏫。(3)在社会福利管理体制上我国和大多数国家不一样☂️，政府没有建立社会福利部，而是将广义的社会福利提供功能分散到多个政府部门:民政部(还包括社会救助)🤾🏼‍♀️、社会保障部(社会保险)、教育部(教育福利)👫、卫生部(卫生福利)、住房与城乡建设部(住房福利)✝️、人口与计划生育委员会(儿童、妇女、家庭福利)、妇联(妇女、家庭福利)、共青团(青少年福利)、工会(职工福利)、民族事务委员会(少数民族福利)等也承担了广义的社会福利提供功能😀。由于社会福利提供分散在多个政府部门，社会福利提供的总量、质量和可及性受到很大影响，是一种典型的补缺型社会福利👩‍👩‍👧。

这种国家赋权的补缺型社会福利体系在特殊背景下建立🧒🏿，体现了国家为本的社会福利目标定位。它经历了我国经济社会发展的多个阶段👨🏼，延续了多年。(l)建国之初至文化大革命之前🌦，我国建立中央人民政府内务部，内设民政司、社会司、优抚司，主要目标定位在维护刚刚获得的国家政权的稳定，管理其他政府部门不管的事务。这是一种以维稳为目标的国家为本社会福利定位。(2)文化大革命中🔬，我国忽视社会福利体系的独立性♟，以国家政治形势发展为原则，取消内务部🧞‍♀️🙎🏽‍♀️，将其功能分散到其他政府部门🧦，社会福利提供与否完全成为一种满足政治需要的国家为本行为❗️👩‍🦯‍➡️。(3)市场经济体制改革之初🫴🏻，我国政府于1978年在原来内务部的工作职能上建立民政部，设优抚局、农村社会救济司🤵🏻‍♀️、城市社会福利司🏭、民政司和中国盲人聋哑人协会，主管优抚、复退安置👲🏽、生产救灾、社会救济和社会福利🤴🏽，并承办行政区划、婚姻登记和殡葬改革等工作🙅🏻‍♀️，直到现在民政部功能加强🧜🏻，设社会救济司、社会福利与慈善事业促进司🧺、优抚安置局、人事司(含社会工作管理)👨🏼‍⚖️、救灾司🙉🙋、基层政权与社区建设司等机构🐅，但是🧑‍🧒，国家为本的社会福利目标定位依然没有改变。改革开放后多个改革阶段都体现了国家为本的目标定位:民政工作要更好地为人民服务，为最需要帮助的困难群众服务🧎🏻‍➡️，为改革发展稳定的大局服务①;加强和做好新形势下的民政工作，是维护改革❌👧🏿、发展和稳定大局的迫切需要②;以国家为本的社会福利，服务于社会稳定目标在多个场合被强化。由此归纳出我国社会福利体系的国家为本目标定位的特征是:社会福利服务于国家政权的建设重于满足人民的需要;社会福利服务于国家形势的稳定重于社会公平与发展🐙。

在国家承担社会福利提供责任、社会福利发展服务社会稳定的同时🙍🏿‍♀️，社会福利提供以满足社会成员需要的目标也被提出，但是从属于社会稳定的🦀，具体来说是从属于国家政权建设的。(l)民政部从内务部之始到现在，作为国家机构其基本职能一直没有改变:“上为中央分忧🎫🥦，下为百姓解愁”的宗旨没有改变，社会稳定机制的作用没有改变🤜🏿，发展社会主义民主👨🏼‍🔬、维护社会主义法制🏊、改善优抚救济对象的生活、促进国防建设⁉️、移风易俗、建立新型的社会主义人际关系的功能没有改变③🧜🏿‍♀️。(2)2(X拓年在第十二次全国民政会议上，温家宝总理会见与会代表并讲话强调📽，民政工作直接为人民群众服务👩🏿‍🚀、为人民群众排忧解难，是党和国家一项非常重要的工作，是政府履行公共服务和社会管理职能的重要方面，在构建社会主义和谐社会中发挥着十分重要的作用④🧜🏿。毋庸置疑，这种国家为本的目标定位在中国政府建立初期对稳定社会局面、解决社会问题起到了非常积极的作用;在中国从计划经济向市场经济转型的过程中，对于解决改革带来的社会问题🤸、稳定社会也起到了相当大的作用。但是，社会成员的需要满足目标始终隐藏在国家为本的目标下🥺，缩小了国家在社会福利提供方面的责任;限制了社会福利的提供;影响了中国社会福利从补缺型向普惠型的转变;与社会福利的终极目标是满足人类需要的目标相差甚远。

社会福利的国家为本的目标定位不仅仅体现在社会福利体系的建设中，也影响着社会福利的研究。通观三十年来中国社会福利的研究，在数量很少的社会福利研究中大多数忽视了需要为本的社会福利目标定位👩‍🎨，多数是从具体社会问题出发来讨论社会福利的改革发展👨🏿‍🦳，导致社会福利研究定位相当模糊。社会福利学界以社会问题为取向的研究多🙅🏻‍♀️，以社会需要为取向的研究相当少。中国社会福利学界与相邻的社会工作🌔、社会政策、社会保险、尊龙凯时AG🈳、公共管理等相比🔫🧘🏽‍♀️，在其他学科随着中国改革开放大发展时，该领域的研究仍然沉寂在边缘化地位中。社会福利作为一个学科的重要性一直没有得到重视🤽‍♂️，甚至有被社会保障学、民政学、尊龙凯时AG🚵🏻、社会工作取代的危机🈺。究其原因🧑🏻‍🦽‍➡️，一是因为国家为本的社会福利目标定位限制了中国社会福利研究的发展;二是因为社会福利学界对社会需要满足的重要性认识不足⚗️，没有对中国社会成员的社会需要满足这个主题进行大规模和深人的研究;三是对国内外社会需要的理论系统研究很少🚜，没有提供中国社会转型背景下社会需要实证研究的理论基础。

在中国经济发展和社会发展并重建设和谐社会的背景下，社会福利如果还是以维稳的国家为本目标为指向🏇，显然不能满足全社会成员的需要👨🏿‍🌾。在这样的背景下💂🏻，以社会福利视角下的社会需要为主题🧑‍⚖️，以需要为本进行社会福利目标定位研究🦤，讨论社会需要满足与社会福利体系发展创新的关系👨‍🦲，以此提出以需要为本的中国社会福利转型战略就具有重要的理论意义和社会福利政策意义👩‍🎨。

二🦹🏻、需要为本社会福利目标定位的人本主义分析

需要为本的目标定位是以人为本原则的体现🧑🏼‍🦰，它的核心是将社会福利的目标定位从国家回归到人📛👱🏿‍♀️。这里的人不是单个社会成员🖖🏼，而是整体的社会成员。社会福利制度的服务对象是行动着的社会成员，国家建立社会福利制度是为了满足社会成员的社会需要👶🏽。因此，社会需要是社会福利制度目标定位的依据☘️。社会群体的多元性和社会行动的动态性使社会需要的涵义丰富而深刻🔄，使社会需要满足的制度手段多样而具有弹性𓀝。因此，需要理论成为了当代社会福利理论的重要组成部分，成为社会福利目标定位的理论基础①。

需要为本的社会福利目标定位讨论可以回溯到马克思的人本主义社会观。马克思指出人类需要具有社会性👨‍🦯‍➡️🧑🏼。马克思认为“需要是人的本质属性”②。他认为人和动物的本质区别是他们的需要和需要满足的方式不同🤩。人的需要含有社会的意义，而动物的需要没有♾💓。也可以这样来理解需要是人的本质属性的观点🆗💁🏽，当一个人作为社会人存在于社会之中时🏄🏿‍♂️，他的需要存在👩‍🦳，当他的需要不存在时，这个人在社会中也不存在。需要是人的本质属性还意味着他们的需要在社会中得到满足☂️🍾。需要是人成为社会人的根本。人的需要是人的实践活动的内在动力🧑🏻‍🏭。因为人类需要不能通过个人行为去满足🤦🏿，人类组织起来生产👨🏽‍💼、交换🤼、分配🧑🏼‍🚀，满足需要的实践活动把人们联系在一起➙。人类行为是社会需要满足的动态表现方式，是一个社会的本质。从此角度可以清楚地看到人的需要以及满足需要的实践活动的社会属性。人类社会一经产生🐨，又反过来决定着满足需要的行动③。

需要为本的社会福利目标定位体现了马克思的社会人自我实现过程观。马克思对人的自我实现的论述主要见于他的《18科年经济学哲学手稿》和(哥达纲领批判》。拉费步尔(玫庇b忱，H.)在研究了马克思的社会理论以后指出，马克思认为人们因为有需要而进行劳动🚧😌，而劳动的目的在于消费享有🤙🏼。需要一劳动一消费一需要满足这个过程是人类实现自我的过程④⛹🏼‍♂️。人从出生开始就在需要的引导下行动，他是一个需要的创造物。需要本身构成了人的生活情景🤶🏿。人的丰富多彩的活动🧑🏽‍🦱，人低级和高级的活动👱🏽，都因为需要而产生😶‍🌫️。马克思认为需要的差异性和多样性存在于社会之中:个别的和社会的、经济的和政治的、自发的和人为的、历史的和现代的👰‍♀️🕤。因此，以需要为本的社会福利目标定位是具有发展性和动态性的目标定位👨‍🔧。

需要为本的社会福利目标定位还体现了马克思将需要视为一种特别的人的需要的观点👰🏻。这个人是一个存在于社会整体中的人，他的需要与历史👨🏿‍🎤、社会关联👔。因此，马克思的需要理论是一个历史唯物主义理论。一个人的需要与他人的需要关联，个人承认他人的存在👮，个人在与他人社会互动，个人把他人的需要归人社会的需要体系中，个人需要的社会性基于个人活动中的集体和社会⑤。从历史唯物主义的角度，社会的发展是人的全面发展;在人的全面发展中，需要引导了人的实践活动🏃🏻‍➡️。人类的创造性活动和享受性活动是历史发展的动力🤱🏼，因此，人类生存状态中的需要是历史发展过程中的动力。以需要为本的社会福利目标定位体现了需要是社会福利制度发展动力的历史唯物主义观𓀌。

需要为本的社会福利目标定位是马克思的需要满足物分配原则的具体化。社会福利制度是再分配社会资源满足需要的制度🪂。马克思对需要理论的更进一步的贡献是他提出了需要满足物的分配原则。马克思在设计社会产品分配流程时把满足需要的社会分配原则纳人分配体系:第一次分配按照按劳分配原则进行，多劳多得;第二次分配按照需要满足原则即按需分配原则进行，有需要的人可以根据需要获得需要满足的资源。虽然马克思没有系统地论述社会福利制度，但是他提出的二次分配中的分配原则是依据社会需要建立的，需要满足物的分配是按需进行。因此，以需要为本的社会福利目标定位实际上就是马克思需要满足物按需分配原则的体现。

马克思没有对需要如何界定进行详细论述🥚🦹🏽。需要的界定须从人本主义观点出发。社会福利目标定位中的需要可以简单界定为在社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态;当缺乏反映在人脑中，并要通过外在于人的社会体系提供资源进行满足时，需要就形成了👩🏽‍⚖️。需要是人行动的动力。人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害人的生命意义。社会福利视角下的社会需要一般被表述为人类为了生存和福扯的生理、心理、经济🦐、文化和社会要求。这个表述将需要与人🌤、社会福利和环境联系在一起;将需要与需要满足物的匾乏问题联系在一起;将需要与社会福利制度提供以及需要满足的必需品联系在一起。在这个意义上，满足社会需要成为社会福利目标定位的原则。

在个体社会成员的需要聚集成为一种在同一社会文化背景的社会群体成员具有的需要时🏎，个体的需要就变成了社会需要🧽。从个体需要的不满足状态发展成为的社会需要没有得到满足状态🥸🫃🏻，就成为了一种影响社会发展的社会问题。由于这种社会事实的存在，使需要从个人活动不断外化为一个相对独立于个人意志的、不以个人意志为转移的社会需要🤷🏻‍♀️。由此，社会需要具有了更为丰富的社会性和客观性。与此相关，需求①是对于某一具体需要满足物的指向。需要是客观性的，需求是主观性的②。需要是长久的，需求是暂时的👴。需要具有普遍的意义，需求更多的是个体指向具体需要物品的意义♈️👩🏻‍⚕️。

马克思之后的当代社会福利理论也认同需要的不同特性🦁。(l)需要具有普世性和客观性:需要可以抽象地理解为人们在某一社会中为了使自己的生存和发展成为可能而要满足的要求;需要具有这样的本质特征📓，它是某种必要条件，表现为至少要在某种程度上得到满足🤘🏻，只有这样，才能使得需要的主体作为人而存在;需要是人一种避免问题状态的客观要求，所以👨🏼‍🏭，就像疾病状态是客观和普世的一样🙅🏽‍♀️⛲️，需要也是客观的、普世的。(2)需要具有历史性:需要因为社会的不同而相异。(3)需要具有主观性:人意识到的需要就是他的需要;人们能够感觉到的需要必须被认为是真实的。需要包括人们意识到的需要🫲🏻、人们表达的需要和人们努力追求予以满足的需要③。

需要类型划分也是从人本主义的观点出发的。在社会福利领域中由需要发展出来的关联的概念很多，如基本需要🛕、需要类型④👨🏼‍💻、需要系统或者需要体系⑤、需要的满足和需要的满足物⑥👷‍♂️、需要满足测量①、社会责任和社会需要②等等🎅，其中最重要的是对人类需要的分类🕓。以需要类型理论为基础可以形成需要为本社会福利目标定位的具体内容🗽。多伊和高夫(玩yal，L.&G川沙🎉，1.)在社会福利制度的背景框架下，将人类需要分成基本需要和中介需要。根据中介需要类型，他们建立了社会福利提供类型③。步瑞德山指出在社会福利服务的过程中，人类的需要可以分为四种类型:感觉性需要、表达性需要、规范性需要(no功旧币ven以刃)和比较性需要④🧡。联合国在解决贫穷问题时，把人类需要分为基本需要与非基本需要，基本需要的满足是解决贫困问题的社会福利政策目标⑤🤦🏼‍♀️。马斯洛从人类动机的角度出发把人的需要按需要满足的递进关系分为生存的需要🎨、安全的需要、归属和爱的需要、自尊的需要、自我实现的需要⑥🙋🏿‍♂️。尽管他是心理学家🧝🏼‍♂️，但是他的需要类型理论经常被社会福利研究者借用👩🏻‍✈️。对香港、天津💂‍♀️、上海🧒🏿、台湾的华人社群的实证研究证明，衣食住行是华人社群基本需要的内容⑦。上述研究对我国社会福利的具体目标定位具有非常积极的指导意义，需要类型使社会福利目标可以形成目标体系，便于进行政策制定和执行🤷🏿‍♀️。

社会需要可以根据社会福利服务提供者✋🏼、社会福利政策制定者和社会福利研究者获得的资料而进行需要评估，进而发展成为需要目标定位的实际内容。埃费指出在社会福利体系中的角色不同而导致不同的需要内容表达:社会成员定义的需要照顾者定义的需要)🧘🏿‍♀️、从事社会福利服务的人推断出的需要等等⑧。社会成员定义的需要是基于社会福利调查的⛹🏻‍♂️👩🏿‍🦱，它是一种实际需要表述◻️🙎🏿‍♀️。照顾者定义的需要是由社会福利工作者定义的需要，是一种不像人口调查那样具有连续性和大样本抽样基础的专业报告。这种需要研究常常是针对特殊的社区，社会福利工作者关心的是如何去定义🏤、去满足这个特殊的社区的需要🧜🏼‍♂️。推断的需要指的是另外一种需要的评估方法。社会福利的行政管理者、社会福利政策制定者、社会福利工作者𓀐、社会福利研究者从人口普查数据、社会福利设施使用情况⇢、接受社会福利服务的个人、家庭环境中分析发现需要🏘，并且进行需要满足的评估。

埃费需要的定义方式的优点是具体化了社会需要的内容。在埃费的需要定义中，可以看到社会福利接受者、社会服务🤟🏼、社会福利政策制定、社会福利资源分配方式等等要素的关联🍱，但是他的研究也有局限。马亭(Maxtin🐈，E.)认为通过需要评估而发展成为需要内容的三种方法实际上是以社会福利的接受者和提供者为基础的两分法，它可能模糊需要的本质⑨。需要由社会福利的接受者来评估和社会福利的提供者来评估有着明显的不同，因为他们一个是社会资源的使用者，一个是社会资源的管理者和提供者。前者的需要定义和社会权利、社会问题相关联👷🏼‍♀️，后者的需要定义和解决问题的社会责任以及满足需要的社会资源有关。因此🙇🏼👮🏿‍♂️，在确立了需要为本的社会福利目标定位后，如何测量社会需要仍然还有一些问题需要研究🥎。

彭华民:论需要为本的中国社会福利转型的目标定位

三、需要为本社会福利目标定位的制度主义分析

吉尔(Gu， D.G.)和斯皮克(Snicker，P.)强调社会需要满足应该由国家建立的社会福利制度来运作🐅，通过社会福利这个制度性手段去满足社会需要①。理想的社会福利制度可以通过以下三条途径来发挥需要满足的作用:(l)社会福利制度提供了人类需要满足所缺乏的资源，特别是提供资源给有特殊需要的弱势群体。(2)通过能力建设的社会福利行动项目👨🏼‍🏭，增强社会成员的能力✫，使他们自身的需要满足努力和国家努力结合，从而更好地实现社会需要满足📹。(3)减少社会生活的障碍，经济与社会协调发展，使社会成员的权利得到实现🦦，社会需要满足的水平得到提高，社会生活质量得到提高。以中国经验为例，就是实现和谐社会。

社会需要是由多元制度提供满足物的，社会福利制度只是其中的一个制度👨‍🏫。因此，社会成员得到的福利(需要满足物)是不同制度提供之总和。国家建立满足需要的社会福利制度必须和市场、家庭🧑‍⚖️、社区以及民间社会协调💇‍♂️，各种社会组织都可能是社会成员需要满足的提供者。20世纪80年代兴起的福利多元主义特别强调国家在需要满足的作用同时👉🏿，由多元的制度安排即市场制度、国家制度、社区制度和民间社会制度来共同满足社会需要②。

以多元制度为一个分析框架，以中国社会福利的需要为本、目标定位为一个分析路径，可以形成提供需要满足的制度和需要满足的内容的新分析框架(表1)👨🏻‍🦯‍➡️。以需要为本进行中国社会福利的目标定位，需要从社会福利接受的群体/需要满足群体🛣、需要满足的目标定位的具体内容🏃🏻👁、需要为本的社会福利政策、需要满足的制度安排、需要满足物的生产和提供部门、需要满足物提供行动的协调原则、需要满足物/社会福利提供内容等几个方面进行分析，由此形成一个需要为本的社会福利目标定位体系。尽管尊龙凯时娱乐研究的是国家建立的社会福利制度即正式社会福利制度📋，但是尊龙凯时娱乐仍然强调，正式的社会福利必须与非正式的社会福利紧密结合在一起🌂，形成一个大的社会福利体系;在我国目前的经济发展水平中等偏下的背景下，国家不可能承担所有的福利提供责任;因此，尊龙凯时娱乐需要建立适度普惠的社会福利制度🚣🏽。

需要为本的社会福利目标定位带动中国社会福利转型的意义在什么地方呢?在需要为本的社会福利目标定位下，接受国家提供社会福利的是具有社会权利的公民，而不是老人🚶🏻‍♀️🚵、残疾人和儿童这些特殊群体;需要满足的具体目标是国家有责任提供适当的营养和水、经济(收人)保障💂🏻‍♂️、基础教育的保障、适当的医疗保障、儿童安全成长环境、住房福利保障、安全工作环境的保障⛅️、社会成员的社会参与和基本社会关系的建立、自然环境福利保障、人口与安全节育养育(表1)🏝。对应的是我国社会福利政策需要进行大的转型和改革:社会福利政策不仅仅限于少数特殊社会群体，而是将社会福利扩大到所有社会成员;社会福利政策的内容将从经济(收人)保障扩大到教育、医疗、住房、人口安全、环境安全等等内容(表1)👚。国家在需要为本的社会福利目标定位下扩大正式社会制度的功能，同时也需要扩大公共部门的管理范围和功能，实现国家在社会福利提供方面的责任🙏🏼，最终实现从以国家为本向需要为本的社会福利目标定位转变;实现中国从补缺型社会福利向适度普惠型社会福利的转型。

以需要为本的社会福利制度建设表现为社会需要从三个方面推动社会福利政策的发展:(l)社会成员的基本需要是社会福利政策发展的基本动力。例如，社会救济政策规定社会福利制度必须满足贫困群体的基本生活需要，以及残疾人群体接受医疗照顾的需要等等。社会福利政策的主要内容都是以社会成员生理发展过程和基本能力提高的过程的需要为本的。(2)由于自然环境和社会环境的变化所产生的人类的社会需要是社会福利政策发展的重要动力🔲。地震灾害引发的社会需要推动了中国灾害救助政策以及灾害预警政策的发展。为了获得更好的工作机会👨‍👦，经济不发达地区的居民迁居到其他地区♝，如我国农民工从农村向城市的流动🤷🏻‍♀️，他们的迁移给迁人地的道路、住房及就学造成了压力，同时🟤，他们本身也产生了新的需要:住房、就业、医疗、教育等等。以这些需要为本🚴‍♀️，社会福利政策不断发展🚀，给社会成员提供新的社会福利，解决他们的需要不能满足的问题。(3)基于社会成员的社会权利所提出的新需要是社会福利政策发展的新动力👸🏼。社会福利制度不仅仅提供需要满足的物资、货币👨‍👨‍👧‍👧、服务🛎，还提供人们需要满足的机会🤵🏿‍♀️。发展型社会福利制度安排特别注重社会机会的提供💁🏼，例如保障贫困儿童上学的机会🧑‍🦱、保障妇女、残障人士就业的机会👩‍👩‍👧‍👧、保障社会流动的机会等等🤽🏼‍♂️。因此，基于新的需要目标定位⚂，社会福利政策不断发展以回应社会不断出现的新需要📿，社会需要是社会福利制度发展的根本动力🧑‍🧑‍🧒‍🧒。

在强调以需要为本、建立中国社会福利目标定位的同时，尊龙凯时娱乐也必须关注到社会福利制度转型与经济制度🤛🏻、家庭制度和社会制度的互动关系(表1)🛰。在建立需要为本的正式社会福利制度的同时🙇🏻‍♀️，还需要加强非正式的社会福利制度的功能✬🤱🏿，如加强家庭制度和狭义的社会制度(包括社区、慈善、公益等)的功能;加强市场制度在福利提供中的作用;将市场制度提供的职业福利、家庭制度提供的家庭福利和社会制度提供的其他非正式社会福利作为大社会福利体系的组成部分;避免中国在实现需要为本社会福利目标的过程中重蹈西方福利国家的覆辙。

社会成员可能接受满足需要的社会福利资源🥺，也有可能放弃，其原因是:许多人由于自身能力和条件的限制🕵🏻‍♀️❎，不能有效地利用社会福利资源⚱️。例如一些有家庭暴力问题的女性可能因为面子等社会习俗而不去寻求社会福利服务机构的帮助，因而丧失了得到社会福利工作人员帮助的机会;一些有社会问题行为的人也有拒绝接受社会福利来满足需要的问题👨🏿‍⚖️。并不是每个有需要满足问题的人都想接受社会福利工作者的帮助。因此，社会福利管理者与社会福利政策制定者🏄🏿‍♂️👩🏿‍🦲、社会福利工作者必须理解在社会成员需要没有满足时，现有的社会福利服务也面临着放弃的问题。如果满足需要的社会福利计划制定和实施中有了问题，那么，社会成员的社会需要满足也可能是不充分的。

以需要为主线♏️，不难发现30年来中国社会福利制度以国家为本，将社会福利制度限制在满足特殊人群社会需要的狭小范围内，滞后了中国社会福利体系转型改革的步伐🧍‍♀️🙅🏿‍♀️。从需要研究的人本主义视角出发🤳💽，回到马克思关于人的需要的经典论述，重新建立社会需要满足和社会福利制度的关系，确认社会需要是社会福利制度建立的基石🚴🏿‍♀️。基于国家为本的社会福利制度是窄覆盖🦹🏿、低福利、低满足的制度👈🏿，与建立和谐社会的战略不相适应的问题，以需要为本的中国社会福利目标定位必须从需要满足(社会福利接受)群体、需要为本的目标定位的具体内容🥹📑、需要为本的社会福利政策、需要为本的制度安排、需要满足物生产和提供部门、需要满足物提供的行动原则🫔、需要满足物的内容等多个方面进行讨论。如果要建立中国特色的社会福利体系，成功实现社会福利从补缺型转到适度普惠型🫷🏼，就还须将正式的社会福利制度安排和非正式的社会福利制度都纳人社会福利的大体系中🙏。建立在满足社会需要基础上的社会福利制度才是发展型的、适合和谐社会的制度，因此⚽️，中国社会福利转型已经是势在必行。

参考文献：

1.黄黎若莲:《中国社会主义的社会福利》👨🏽‍⚕️，北京:中国社会科学出版社🥠，

②李艳军👨🏼‍🦲、王瑜:《补缺型社会福利—中国社会福利制度改革的新选择》，《西安电子科技大学学报)(社会科学版)2(X刀年第2期📇。

③普惠型社会福利制度指国家提供社会福利普及到每个具有公民权的社会成员;社会福利不仅仅是作为解决社会问题的手段🛗🪯，而且也是提高社会成员能力的方式。根据中国社会经济展水平，民政部于2以招年提出发展适度普惠型社会福利的战略。适度的涵义是指普惠型社会福利必须与中国社会经济发展水平相适应。

4.广义的社会福利包括正式的和非正式的两个部分。正式的社会福利由国家提供，包括收保障和社会服务两大类型。收人保障包括社会救济和社会保险;社会服务包括社区💅🫶🏽、教育、就业、住房🧷、矫治等领域，覆盖的人群包括儿童、妇女、老人、残疾人、少数民族、行为偏差者👨🏽、流浪人口、流动人口等等🗓，每个公民都是社会福利的接受者。因此，目前国家为本的中国社会福利覆盖面极小⚄，不利于中国社会福利的转型和发展🦹🏼。

5.窦玉沛:《中国社会福利的改革与发展》，《社会福利》2006年第10期。

6.新华社:《江泽民会见第十一次全国��政会议代表并讲话》，2009年9月13日🧏🏼‍♂️。

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9盛若蔚:(第十二次全国民政会议在京举行)，《人民日报》2006年11月25日第1版。

英文文献略